IV SA/Wa 577/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E.z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia E. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia (...) października 2007 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia spółce P. S.A. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie wylotu Ø 0,30 m kanalizacji deszczowej w km 0+573 R. (wlot do przepustu pod ul. P.) oraz wprowadzanie powyższym wylotem do R. podczyszczonych wód opadowych i roztopowych w ilości Q=30 I/s pochodzących z terenu osiedli mieszkaniowych firm: W. sp. z o.o., S. sp. z o.o. spółka komandytowo – akcyjna, R. sp. z o.o., oraz z dróg kategorii gminnej w rejonie ww. osiedli mieszkaniowych, zlokalizowanych w dzielnicy W. W., ponadto Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w powyższym postępowaniu. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 11 października 2007 r. Stowarzyszenia E. wystąpiło do Prezydenta W. o dopuszczenie na podstawie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do R. z osiedli budowanych w W. przez P. S.A. Postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. Prezydent W. odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu podnosząc w uzasadnieniu, iż stosownie do art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego stosuje się przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i prawo uczestniczenia organizacji ekologicznej w takim postępowaniu jest możliwe, gdy stosownie do art. 33 ust. 1 cyt. ustawy wymagany jest udział społeczeństwa. Udział społeczeństwa w postępowaniu ma miejsce w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji i której mowa w art. 46 ust. 4 Prawo ochrony środowiska wtedy, gdy w postępowaniu sporządzany jest raport o oddziaływaniu na środowisko. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Prezydent W. oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym stanie prawnym, bowiem z dniu 19 sierpnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88 poz. 587). Przepis art. 5 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem Kolegium art. 127 ust. 7 jednoznacznie wskazuje, iż stronami podstępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego są: ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W ocenie Kolegium w art. 127 ust. 8 Prawa wodnego wyłączono stosowanie art. 31 Kpa w oparciu o który organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Tym samym zdaniem Kolegium przepisy ustawy Prawo wodne nie przewidują udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego innych podmiotów niż te, które zostały bezpośrednio w przepisie art. 127 ust. 7 tej ustawy. Ponadto przepisy ustawy Prawo wodne nie odsyłają w tym przedmiocie do stosowania przepisu art. 33 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a bezpośrednio przepis art. 127 ust 7 ustawy Prawo wodne wyłącza stosowanie w tej kwestii przepisów Kpa. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie E. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że nie zgadza się z rozstrzygnięciami obu organów orzekających w sprawie, bowiem organy te pominęły w swoich orzeczeniach art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z brzmienia tego przepisu wynika, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne musi być poprzedzone wydaniem przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przez urządzenie wodne zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne należy rozumieć urządzenie, które służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich a w szczególności wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, a niniejsze postępowanie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci wylotu ścieków deszczowych do wód powierzchniowych. Przepis art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska zalicza powyższe przedsięwzięcie do mogących pogorszyć środowisko, dla którego przed wyrażeniem zgody na jego realizację powinno być przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko. Podniosło także, że na mocy konwencji z Aarhus organizacje ekologiczne mogą brać udział w postępowaniu na prawach strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Również o oddalenie skargi, w piśmie z dnia 28 października 2008 r., wniósł uczestnik postępowania – W. sp. z o.o. podnosząc, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji to dwa odrębne postępowania, do których zastosowanie mają odmienne przepisy regulujące możliwość udziału w nich na prawach strony organizacji ekologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji czy postanowienia i umorzenia postępowania w pierwszej instancji powoduje, że organ drugiej instancji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Należy zwrócić uwagę iż uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jest możliwe wówczas, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wspomniany art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego należy ich poszukiwać w treści art. 105 Kpa Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż bezprzedmiotowość postępowania wystąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że postępowanie dotyczące uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy de facto dwóch pozwoleń wodnoprawnych – jednego na wykonanie wylotu Ø 0,30 m kanalizacji deszczowej w km 0+573 R. (wlot do przepustu pod ul. P.) i drugiego na wprowadzanie powyższym wylotem do R. podczyszczonych wód opadowych i roztopowych w ilości Q=30 I/s pochodzących z terenu osiedli mieszkaniowych firm: W. sp. z o.o., S. sp. z o.o. spółka komandytowo – akcyjna, R. sp. z o.o., oraz z dróg kategorii gminnej w rejonie ww. osiedli mieszkaniowych, zlokalizowanych w dzielnicy W. W. Żądanie Stowarzyszenia E. dotyczyło "włączenia stowarzyszenia do postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodno – prawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do R. z osiedli budowanych w W. przez P. S.A." W ocenie Sądu z uwagi na tak sformułowane żądanie, zadaniem organów administracji publicznej było ustalenie czy Stowarzyszenie żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym tylko wprowadzania wylotem do R. podczyszczonych wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu osiedli mieszkaniowych, czy postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonaniu wylotu Ø 0,30 m kanalizacji deszczowej w km 0+573 R., czy też do obydwu tych postępowań. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że zarówno Prezydent W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznali, że Stowarzyszenie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w obu toczących się postępowaniach, bez dokładnego wyjaśnienia, o które postępowanie faktycznie chodzi. Dlatego w ocenie Sądu jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się natomiast z Kolegium, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na nieobowiązującym stanie prawnym, bowiem w dniu orzekania przez Prezydenta W. - tj. dniu (...) października 2007 r., obowiązywała już ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88 poz. 587), która w art. 5 nadała nowe brzmienie art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, statuując, iż w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem z art. 127 ust. 7 cyt. ustawy wynika, iż stronami postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego są: ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Kolegium ustosunkowało się do powyższej kwestii, jednak w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, obejmuje wyłącznie kwestie odnoszące się do postępowania dotyczącego dopuszczenia Stowarzyszenia do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wylotem do R. podczyszczonych wód opadowych i roztopowych w ilości Q=30 I/s pochodzących z terenu powstających osiedli mieszkaniowych. Zatem zgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy Prawo wodne na takie działanie – tj. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14c ściekami są m.in. wody opadowe i roztopowe) pozwolenie wodnoprawne wydaje się na okres nie dłuższy niż 10 lat. W takim przypadku, zgodnie z art. 127 ust. 7 i 8 organizacja ekologiczna nie może skutecznie żądać dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem Sądu odrębną kwestią wymagającą wyjaśnienia była kwestia dotycząca dopuszczenia Stowarzyszenia E. do udzielenia spółce P. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu Ø 0,30 m kanalizacji deszczowej w km 0+573 R. Sąd stoi na stanowisku, że Kolegium nie wyjaśniło, jaki charakter ma ta inwestycja polegająca, jak wcześniej wymieniono, na wykonaniu wylotu Ø 0,30 m kanalizacji deszczowej. Jest to istotne, bowiem o ile wprowadzanie ścieków do R. wymaga jedynie wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie ustawy Prawo wodne, o tyle w przypadku uznania, że wykonanie wylotu kanalizacji deszczowej stanowi de facto wykonanie urządzenia wodnego, to przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego wymagane jest na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) wydania przez właściwy organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą z kolei poprzedza wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przez urządzenie wodne zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne należy rozumieć urządzenie, które służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich a w szczególności wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód, a niniejsze postępowanie dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci wylotu ścieków deszczowych do wód powierzchniowych. Przepis art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska zalicza powyższe przedsięwzięcie do mogących pogorszyć środowisko, dla którego przed wyrażeniem zgody na jego realizację powinno być przeprowadzone postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy było prowadzone takie postępowanie i czy Stowarzyszenie uczestniczyło w nich na prawach stron. Zdaniem Sądu nie wyjaśniona została także kwestia, czy Stowarzyszenie brało udział jako uczestnik postępowania w postępowaniu dotyczącym jakiegokolwiek postępowania dotyczącego budowy osiedla mieszkaniowego, bowiem wnioskowane pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków dotyczy terenu na którym swoje inwestycje realizuje kilka firm developerskich. W ocenie Sądu takie ustalenie pozwoli na ocenę, czy Stowarzyszenie żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako pomiot, który do tej pory nie brał udziału w żadnym toczącym się postępowaniu dotyczącym realizowanej przez wielu developerów inwestycji, czy też Stowarzyszenie brało udział w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy osiedla mieszkaniowego realizowanego przez W. sp. z o.o., S. sp. z o.o. spółka komandytowo – akcyjna, R. sp. z o.o. jako uczestnik i stara się mieć wpływ na dalszy etap powstającej inwestycji jaką jest konieczność odprowadzania ścieków z terenu nowego osiedla mieszkaniowego. Reasumując należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w sposób wyczerpujący, a dopiero po przeanalizowaniu całości materiału wydania rozstrzygnięcia opartego na analizie całego zebranego materiału dowodowego. Oznacza to, iż sądowa kontrola zaskarżonej decyzji polegała także na zbadaniu, czy przed podjęciem rozstrzygnięcia organ zebrał materiał dowodowy uzasadniający takie rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał oceny okoliczności faktycznych istotnych dla zajętego stanowiska. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania administracyjnego i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa Jedną bowiem z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7 kpa jest wymóg, by w toku postępowania organy administracji publicznej podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy przypomnieć, że zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Na zakończenie Sąd odniesie się do zarzutu skarżącego, że na mocy konwencji z Aarhus organizacje ekologiczne mogą brać udział w postępowaniu na prawach strony. W ocenie Sądu przepisy Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 roku nie mogą stanowić podstawy do uznania Stowarzyszenia za stronę w postępowaniu dotyczącym wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Konwencja ta została ratyfikowana przez Rzeczypospolitą Polską i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2003 roku Nr 78, poz. 706. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Zdaniem Sądu Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku nie jest umową międzynarodową, która może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zamian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczyć o tym może sposób sformułowania przepisów tej Konwencji i tak w art. 1 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron Konwencji zagwarantuje w sprawach dotyczących środowiska uprawnienia do dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości zgodnie z postanowieniami niniejszej konwencji. W art. 3 ust. 1 mowa jest o tym, że każda ze stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne, dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji. W art. 3 ust. 4 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni odpowiednie uznanie i wsparcie dla stowarzyszeń, organizacji i grup działających na rzecz ochrony środowiska i sprawi, że jej krajowy porządek prawny będzie zgodny z tym zobowiązaniem. W art. 6 ust. 11 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron będzie, w ramach swojego prawa krajowego, w miarę możliwości odpowiednio stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na zamierzone uwolnienie genetycznie zmodyfikowanych organizmów do środowiska. W art. 9 Konwencji mowa jest o tym, że każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że każda osoba, która stwierdzi, że jej żądanie udostępnienia informacji zgodnie z postanowieniami artykułu 4 pozostało nierozpatrzone, niesłusznie odrzucone w całości lub w części, załatwione nieodpowiednio lub w inny sposób potraktowane niezgodnie z postanowieniami tego artykułu, będzie miała dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy. Zdaniem Sądu powyższe przepisy Konwencji z Aarhus świadczą o tym, że przepisy tej Konwencji nie mogą być stosowane bezpośrednio. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję, do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać analizy materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 kpa i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji, zgodnie zasadą wyrażoną art. 107 § 3 kpa. Ze względu na charakter i stopień naruszonego prawa, Sąd uznał, że wystarczające będzie uchylenie postanowienia organu odwoławczego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.