IV SA/Wa 578/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją nr [...]z dnia [...] marca 1995r. Wojewoda [...] przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne położone na terenie gminy W. o łącznej pow. [...],[...] ha, w tym działkę nr [...] Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 roku P. S.A. w G. wystąpił, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr: [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...], orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1995r., znak: [...] , w części dot. działki nr [...] o pow[...] ha, z obrębu [...], położonej na terenie gminy W. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzja wojewody była już przedmiotem postępowania w trybie nieważnościowym w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Ministra wystąpiła spółka P. S.A. podnosząc, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w stosunku do ww. decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Skarbu Państwa działki nr [...], było już prowadzone postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r, utrzymującą w mocy decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2005r.,orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w ww. części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/06, oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2006r., wskazując w uzasadnieniu, że ww. decyzja Wojewody [...] nie naruszała obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Tym samym zdaniem Ministra uznać należy, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia któregokolwiek z przepisów tej ustawy, a prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko wszystkie strony ale też organy państwowe. Oznacza to, że ww. podmioty zobowiązane są brać to orzeczenie pod uwagę. A zatem przesądzenie określonych kwestii we wcześniejszym prawomocnym wyroku czyni niedopuszczalnym ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczności objęte tym prawomocnym orzeczeniem. Odpowiadając na zarzut spółki P. S.A. dotyczący braku tożsamości sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r. oraz kwestionowanym postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister wskazał, że ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu. Pomimo, że doszło do pozornej zmiany podmiotowej (zmienił się użytkownik wieczysty działki nr [...]) ocena sprawy wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 15 września 2006r. pozostaje w pełni aktualna. W ocenie Ministra istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006r. obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do omawianej działki nr [...], gdyż wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną (prawomocną) decyzją stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Pismem z dnia [...] lutego 2012r. P. S.A. z siedzibą w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: 1.naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 roku, wydany w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1136/06 stanowi przeszkodę do wszczęcia "postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] marca 1995 roku w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...]ha z obrębu [...]; b. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006 roku (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2005 roku (znak: [...]) stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1995 roku w części dotyczącej działki nr [...]o pow. [...] ha z obrębu [...], podczas gdy pomiędzy przedmiotową sprawą a sprawą niniejszą nie zachodzi tożsamość przedmiotowa oraz podmiotowa; c. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] nr [...] z dnia [...]marca 1995 roku w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] w sytuacji, gdy nie zachodziły jakiekolwiek przesłanki uniemożliwiające wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 170 p.p.s.a. w zw. z art. 171 p.p.s.a poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2006 roku, wydany w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1136/06 przesądził, iż decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia[...] marca 1995 roku w zakresie przekazania działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa została wydana zgodnie z prawem, i w tym zakresie wiąże Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy rozpoznawaniu sprawy, podczas gdy w tym wyroku Sąd nie rozpatrywał kwestii wydania decyzji z naruszeniem 3 - letniego terminu na przekazanie nieruchomości do Zasobu. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła powyższe zarzuty zwracając uwagę, iż organ pominął całkowicie treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w dniu 7 grudnia 2009 roku pod sygnaturą akt I O PS 6/09, która rozstrzyga kwestie, które legły u podstaw wydania skarżonego postanowienia. Zdaniem strony skarżącej z treści powołanej uchwały, a zwłaszcza z jej uzasadnienia wynika, że do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego konieczne jest "stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)". W tym celu organ rozpoznający sprawę winien dokonać analizy uzasadnienia prawomocnego wyroku, w tym w szczególności zbadania czy u podstaw rozstrzygnięcia legła ocena wystąpienia naruszenia prawa, które odpowiadało przyjętej przez wnioskodawcę podstawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy dopiero rozważenie przez Sąd danej podstawy nieważności decyzji administracyjnej i stwierdzenie braku występowania stanu naruszenia prawa, zamyka drogę do ponownego prowadzenia postępowania nieważnościowego na tej podstawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był zatem przeanalizować treść uzasadnienia wyroku z dnia 15 września 2006 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1136/06), aby ustalić czy podstawa, na którą obecnie powołuje się skarżący, żądając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 roku, była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Już pobieżna lektura tego wyroku pozwala na stwierdzenie, że kwestia wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 13 u.g.n.r. nie była przedmiotem rozważań Sądu. Z tego też względu, zdaniem strony skarżącej, wydanie przywołanego powyżej wyroku nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w zakresie działki nr [...] W ocenie skarżącej Spółki, organ nie wyjaśnił także, dlaczego odmówił jej racji w zakresie braku tożsamości podmiotowej, jak i przedmiotowej pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku (znak: [...]) a sprawą niniejszą. Organ wskazał, iż "sama zmiana użytkownika wieczystego działki nr [...] nie prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej". Tymczasem w dacie prowadzenia postępowania nieważnościowego skarżący był użytkownikiem wieczystym działki nr [...], a także działek powstałych z jej podziału. Nie był jednak stroną tego postępowania. Tym samym brak jest logiki w twierdzeniu organu, który przyjmuje, że pomimo tego, że skarżący nie był stroną postępowania zainicjowanego przez "R." spółka z o.o., pomiędzy postępowaniem tym, a sprawa niniejszą zachodzi tożsamość podmiotowa. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż z decyzji zapadłych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki R. sp. z o.o. nie wynika, aby przedmiotem żądania tej spółki było stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie decyzji Wojewody [...] z naruszaniem 3- letniego terminu na przekazanie nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Co za tym idzie, przedmiot decyzji ogranicza się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji spółce R. sp. z o.o. Z decyzji tej nie wynika natomiast, że jest ona zgodna z prawem, oraz że jej wydanie zamyka drogę do zainicjowania postępowania przez inny podmiot. Zamknięcie jakiemukolwiek podmiotowi możliwości realizacji jego uprawnień może wynikać wyłącznie z przepisu prawa. Podkreślenia jednak wymaga, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w którym regulują postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji takiego zakazu nie przewidują. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania Agencja Nieruchomości Rolnych w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 w/w ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienia w oparciu o powołane kryteria orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymujące w mocy decyzję tego samego organu odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Wojewody [...] nr [...] w części dot. działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Powodem odmowy wszczęcia był fakt, iż w stosunku do działki nr [...] było już prowadzone postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ uznał zatem, iż istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania w stosunku do ww. działki nr [...], gdyż wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną (prawomocną) decyzją stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie naruszył obowiązujących przepisów odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Bezsporne w sprawie jest, iż w stosunku do działki nr [...] było już prowadzone postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra z dnia 30 grudnia 2005 r. Na powyższe decyzje wniesione została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/06, oddalił skargę na ww. decyzję z dnia 10 kwietnia 2006r., wskazując w uzasadnieniu, że ww. decyzja Wojewody [...] nie naruszała obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Wobec powyższego zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu oczywiste jest, że organ administracji nie może wydawać decyzji w sprawie, w której wydano już ostateczną decyzję administracyjną. Wynika to z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym stanowi się, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem ponowna decyzja, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] w części dot. działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamą sprawą jak ta będąca przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra z dnia [...]grudnia 2005 r. Sama zmiana użytkownika wieczystego działki nr [...] nie prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji i zaufania do organów w przypadku zmiany użytkownika wieczystego nieruchomości (gdy przedmiot uprawnień i podstawa prawna obowiązku nie ulegają zmianie) organy nie mogą po raz kolejny badać zasadność przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych) działki nr [...] W ocenie Sądu zastosowania w niniejszej sprawie nie znajduje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana w dniu 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I O PS 6/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.)". Uchwała dotyczy, więc sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został w sprawie, w której decyzja była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego i oceny tego sądu. W niniejszej sprawie natomiast toczyło się już postępowanie nadzwyczajne oparte na zarzucie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i w związku z tym zgodne z prawem - było rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którym na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] w części dot. działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.