IV SA/Wa 58/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Infrastruktury, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 1977 roku w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziału na działki położonego w B. oraz orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. Uzasadniając decyzje Minister Infrastruktury wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] wystąpił K. K. będący spadkobiercą P. K.. Natomiast gospodarstwo P. K. znajdowało się na terenie, którego dotyczyło zarządzenie nr [...] Minister wskazał także, iż art. 156 § 1 w związku z treścią art. 1 pkt 1 K.p.a. wskazujący przesłanki stwierdzenia nieważności ma zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych oraz w postanowień, na które przysługuje zażalenie. Ponieważ do aktu, którego stwierdzenia nieważności żądała strona, nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności organ właściwy w sprawie powinien na zasadzie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Organ I. instancji nie był umocowany do prowadzenia postępowania w przedmiecie stwierdzenia nieważności zarządzenia stanowiącego akt normatywny, nie zaś rozstrzygniecie administracyjne. Powyższe uwarunkowania uzasadniały, zdaniem Ministra, uchylenie decyzji organu I. instancji oraz orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze na decyzję Ministra K. K. podniósł, iż przejęcie działki P.K. nastąpiło na skutek wydania szeregu decyzji administracyjnych. Decyzje te, w przekonaniu Skarżącego, dotknięte są wadą nieważności. Skarżący zwracał także uwagę na szereg innych nieprawidłowości, jak brak właściwego doręczenia decyzji, błędy w protokole zdawczo- odbiorczym. Wskazano także, iż gospodarstwo powinno być wyłączone spod działania zarządzenia nr [...] oraz, iż za gospodarstwo nigdy nie wypłacono adekwatnego odszkodowania. Jego właścicielowi nie wypłacano też renty. Skarżący podnosi, iż jego wniosek został niewłaściwie zinterpretowany, gdyż pismem z dnia 29 listopada 2002 r. wniósł on o zwrot gospodarstwa i w tym świetle powinien być interpretowany jego wniosek o stwierdzenie nieważności szeregu rozstrzygnięć. Skarżący wskazał także, iż urzędnicy rozpatrujący jego skargę z ramienia Wojewody [...] nie mogli być bezstronni, gdyż jednocześnie są zatrudnieni w urzędzie Prezydenta Miasta B.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot nieruchomości lub wypłatę stosownego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy Skarżący podniósł, iż zarządzenie nr [...] nie zostało nigdy doręczone P. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wniesienia wniosku z dnia 2. kwietnia 2003 r. przez pełnomocnika Skarżącego adw. T. L.. Wniosek ten w pkt. 3 określa jednoznacznie, iż jego przedmiotem jest m.in. stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...]. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] datowanym na dzień [...] kwietnia 2004 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymuje jednoznacznie wniosek o stwierdzenie nieważności zrządzenia nr [...] (str. 1 dowołania) przywołując jednocześnie treść art. 136 §. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazano, iż wniosek w oparciu o te przepisy nie został dotąd rozpatrzony. Z treści odwołania wynika, w ocenie Sądu, jednoznacznie, iż intencją strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika było nadal żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] i w tym zakresie orzekały organy obu instancji w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia. W tej sytuacji nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż organy błędnie zinterpretowały wniosek Skarżącego gdyż jakoby jego intencją było wyłącznie faktycznie odzyskanie gospodarstwa lub należnej rekompensaty. Formułowanie przez niego wniosku w tym zakresie w odrębnych pismach oraz możliwość ich rozstrzygnięcia w odrębnym trybie (ustawa o gospodarce nieruchomościami), nie miało wpływu na zasadność orzekania organów w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr[...], skoro wniosek w tym zakresie został jednoznacznie sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącego. Kwestionowane zarządzenie nr [...] zostało wydane przez prezydenta miasta na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm). W świetle tej ustawy, powiatowe rady narodowe mogły ustalać, w drodze uchwał tereny przeznaczone w ciągu pięciu lat na budownictwo jednorodzinne i zagrodowe. Uchwały te podlegały ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym a nieruchomości na terenach ujętych w uchwale przechodziły na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (art. 5 ustawy). Przepisy ustawy ani odnośnych aktów wykonawczych nie ustanawiały generalnie obowiązku indywidualnego wymieniania nieruchomości ani podmiotów, których uprawnień dotyczy wydany akt prawny. Wynika stąd, iż wydany na podstawie ustawy akt prawny w przedmiocie terenów budowlanych, jako nie skierowany do wymienionych indywidualnie adresatów stanowi akt normatywny nie zaś indywidualne rozstrzygniecie administracyjne dokonywane w trybie K.p.a. W rozpatrywanej sprawie, wobec reformy administracji Państwa i zniesienia trójstopniowej struktury administracji dokonanej w 1975 r. (likwidacja powiatów), akt prawny dotyczący zaliczenia do terenów budowlanych wydany został, jako zarządzenie, przez Prezydenta Miasta B., co jednak nie podważa, iż stanowi on akt normatywny. W tej sytuacji trafny jest pogląd Ministra Infrastruktury, iż przepisy K.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności nie mogą znaleźć zastosowania, jako podstawa stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia. Jak słusznie bowiem wskazał organ II. instancji przepisy K.p.a. mają zastosowania do aktów rozstrzygających sprawy indywidualne (art. 1 pkt 1). Także z samego brzmienia art. 156 § 1 zdanie wstępne K.p.a. wynika, iż przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności mają zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych, przy czym, w myśl art. 126 K.p.a., mają one zastosowanie także do postanowień od których służy zażalenie. Brak jest jednocześnie przepisów odrębnych, które wskazywałyby możliwości orzekania przez organy administracji o nieważności aktów normatywnych na zasadach określonych w K.p.a. W tej sytuacji trzeba podzielić pogląd, iż wobec skierowaniu wniosku o stwierdzenie nieważności aktu normatywnego organ I. instancji mógł odmówić wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (art. 157 §. 3 K.p.a.). W rozpatrywanym przypadku postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało jednak wszczęte. Następnie organ I. instancji umorzył je jako bezprzedmiotowe (art. 105 §. 2 K.p.a.), trafnie dostrzegając brak podstaw prawnych do jego prowadzenia. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego, mocą której uchylono decyzję organu I. instancji i odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, nie była w pełni trafna gdyż prowadziła do tego samego skutku procesowego co decyzja uchylona. W konkretnym przypadku zarówno decyzja organu I instancji jak i uchylająca ją decyzja organu odwoławczego zamykały prowadzenie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...]. W ocenie Sądu właściwym rozstrzygnięciem procesowym w rozpatrywanej sprawie byłoby utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez organ odwoławczy. Jednak, z uwagi na analogiczne skutki prawne, jakie wywołałoby w danej sprawie orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej jak i skutki wywołane decyzją podjętą w sprawie przez Ministra Infrastruktury, naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, a więc jego stwierdzenie przez Sąd nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skargi oraz podniesionych na rozprawie należy stwierdzić, iż wobec braku właściwości organów administracji do orzekania w przedmiocie nieważności zarządzenia nr [...] organy obu instancji nie były właściwe do oceny w niniejszym postępowaniu ewentualnych nieprawidłowości związanych z przejmowaniem gospodarstwa P. K.. Przedmiotem oceny przez organy orzekające w niniejszej sprawy nie były także kwestie związane z ewentualnymi nieprawidłowościami związanymi z wydaniem określonych decyzji administracyjnych, na mocy których przejęto gospodarstwo, braku adekwatnego odszkodowania lub zaniechania wypłaty renty. W związku z tym zarzuty te pozostają także poza zakresem oceny Sądu w niniejszej sprawie, jako niedotyczące oceny legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności zarządzenia. Odnosząc się do zarzutu wystąpienia w sprawie administracyjnej przesłanek wyłączenia pracownika, w związku z podnoszonym w skardze zatrudnieniem pracowników Wojewody w Urzędzie Miasta, trzeba zauważyć, iż przepisy dotyczące przesłanek wyłączenia pracownika, z uwagi na podejmowanie rozstrzygnięć w I. instancji, mają zastosowanie jedynie w przypadku wydania decyzji administracyjnej (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Nie znajdą one więc zastosowania w przypadku badania legalności kwestionowanego zarządzenia. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku Skarżącego o zwrot gospodarstwa lub wypłatę stosownego odszkodowania, gdyż orzekanie w tym przedmiocie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.