IV SA/Wa 580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi PPHU "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] sierpnia 2012 r., o odmowie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - adaptacji budynku gospodarczego na stację obsługi pojazdów osobowych i lekkich pojazdów dostawczych, zlokalizowanego w miejscowości B. (działki nr ew. [...],[...],[...]), zwanej dalej "decyzją środowiskową". Uzasadniając zaskarżony akt organ administracji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: - zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", właściwy organ wydaje decyzję środowiskową po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, - dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. [...], zwany dalej "Planem", - organ I. instancji powinien był samodzielnie dokonać interpretacji przepisów Planu w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie jest z nimi zgodne; natomiast w niniejszej sprawie, Burmistrz B. oparł się w całości na stanowisku jednostki organizacyjnej, która przygotowywała projekt tego dokumentu, przy czym stanowisko to nie zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione; organ odwoławczy jednakże dysponuje materiałem dowodowym wystarczającym dla dokonania ustaleń w powyższym zakresie, - zgodnie z ustaleniami Planu zamierzona inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową, oznaczonym symbolem 5 MN,U; w myśl § [...], na terenie tym Plan dopuszcza utrzymanie istniejących i realizację nowych budynków: - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej i użyteczności publicznej, - usługowych dla usług świadczonych na rzecz ludzi, które polegają na wytwarzaniu dóbr materialnych na bazie gotowych surowców (np. krawiectwo, fryzjerstwo, kaletnictwo itp.), a także innych usług o podobnym charakterze, z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami i urządzeniami w tym technicznymi, gospodarczymi, administracyjnymi, garażami, miejscami postojowymi, dojazdami, zielenią i infrastrukturą, przy spełnieniu pozostałych warunków planu, - planowanej inwestycji nie dotyczą ustalenia odnoszące się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz obiektów użyteczności publicznej, należy natomiast rozważyć przepis dotyczący budynków usługowych, zawarty w § [...], - z uwagi na fakt, że użyte we wskazanej normie sformułowania nie zostały w Planie zdefiniowane, należy odwołać się do ich powszechnego rozumienia, z uwzględnieniem - w zakresie definicji poszczególnych usług - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.), - niewątpliwie z powołanego przepisu wynika, że na przedmiotowym terenie nie jest dopuszczalna działalność stricte produkcyjna, gdyż dopuszcza on świadczenie usług polegających na wytwarzaniu dóbr materialnych na bazie gotowych produktów; prowadzenie stacji obsługi pojazdów osobowych i lekkich pojazdów dostawczych - zakładu blacharsko-lakierniczego spełnia ten wymóg; blacharstwo - w tym przypadku - blacharstwo samochodowe, może bowiem polegać nie tylko na wytwarzaniu części nadwozia i podwozia pojazdów, ale także na ich montażu oraz naprawie, natomiast lakiernictwo - na remoncie i renowacji powierzchni nadwozia, - jednakże cytowana regulacja zawiera dodatkowe ograniczenia, co do charakteru dopuszczalnych usług, wyrażające się we wskazaniu przykładowym oraz sformułowaniu zalecenia, by planowane usługi były "o podobnym charakterze"; jako przykład takich usług zostało wskazane: - kaletnictwo - tj. wyrób i naprawa drobnej galanterii skórzanej, zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, m.in. - produkcja toreb bagażowych, toreb ręcznych i podobnych wyrobów kaletniczych; - krawiectwo - tj. szycie odzieży i bielizny z tkanin; - fryzjerstwo - strzyżenie i pielęgnacja włosów oraz zabiegi upiększające, - powyższe rodzaje aktywności, jako działalności usługowej, charakteryzują się przede wszystkim niewielką skalą oraz bardzo małą uciążliwością dla sąsiednich terenów i dla środowiska w ogólności; w porównaniu z usługami wskazanymi, jako przykładowe, działalność planowana przez wnioskującą o wydanie decyzji środowiskowej PPHU [...] sp. z o. o., (zwaną dalej "Inwestorem"), polegająca na prowadzeniu zakładu blacharsko-lakierniczego, związana jest z używaniem związków chemicznych oraz narzędzi i urządzeń emitujących zanieczyszczenia pyłowo-gazowe i hałas, co wynika z dokumentacji - Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwanego dalej "Raportem"; jest to działalność o pewnej uciążliwości dla środowiska, którą można wprawdzie zmniejszyć, jednakże uciążliwość ta przesądza o tym, że planowana działalność nie spełnia warunku podobieństwa do usług wskazanych, jako przykładowe w § [...] Planu. Skargę na powyższą decyzję wniósł Inwestor. Zarzucono w niej naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie i dowolność uznania, bądź nie uznania wyjaśnień i dowodów dostarczonych przez Stronę, a także faktów wynikających z przepisów ogólnych - między innymi rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań ograniczenia emisji lotnych związków organicznych (Dz.U. Nr 11, poz. 72) oraz innych dowodów wskazywanych przez Inwestora. Uzasadniając skargę wskazano: - odmowa wydania pozytywnej decyzji została oparta o twierdzenie, że byłaby niezgodna z Planem; nie uwzględniono przedkładanych przez Stronę zastrzeżeń; zakład blacharsko – lakierniczy jest usługą świadczoną na rzecz ludzi, a usługi te są prowadzone na bazie gotowych surowców; organ stwierdził, że nie jest to inwestycja o "podobnym charakterze" w odniesieniu do "kaletnictwa itp."; natomiast w usługach kaletniczych występuje proces klejenia na bazie chemicznej; nie ma różnicy pomiędzy usługami kaletniczymi, stosującym różnorodne kleje, a małą lakiernią kabinową, pracującą na bazie lakierów wodnych; lakiernia kabinowa, wyposażona w odpowiednie zabezpieczenia chroniące środowisko, jest takim samym zakładem usługowym, pracującym na rzecz ludności, jak zakład kaletniczy, - argument, który był podstawą decydującą został określony następująco: "usługa o pewnej uciążliwości dla środowiska"; nie jest zrozumiały fakt zgody organu na klejenie, jako podstawową czynność w kaletnictwie, a która może być bardziej uciążliwa dla środowiska, a jej brak na usługi lakiernicze kabinowe, tj. zamknięte; organ jest niekonsekwentny, a użyte w zaskarżonej decyzji argumenty nie są wystarczające dla przekonania Inwestora co do słuszności uzasadnienia zaskarżonej decyzji; organ nie posiada kompetencji do wydawania ocen o uciążliwości dla środowiska naturalnego, gdyż do tego są uprawnione jedynie wyspecjalizowane w tej problematyce podmioty – np. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie ocenił planowaną inwestycję, - gdyby opinia o braku zgodności planowanej inwestycji z Planem była wyrażona na wstępie, nie wystąpiłaby w ogóle konieczność wykonywania Raportu; wystarczającym dokumentem, w oparciu o który winna być wydana decyzja w przedmiotowej jest karta Informacyjna przedsięwzięcia; sporządzanie Raportu znacznie opóźniło wydanie decyzji, niezależnie od faktu, że odmówiono zgody na inwestycję; wystąpiła nieuzasadniona opieszałość w trakcie wydawania zaskarżonej decyzji, poprzez bezczynność w okresach od 27 marca do 30 maja, oraz w okresie do 12 czerwca do 6 sierpnia 2012 r.; czas, w jakim czyniono próby wydania decyzji był dla przeciętnego przedsiębiorcy "zabójczy" – trwało to blisko rok, - funkcjonowanie lakierni nie jest skomplikowane; będzie ona odpowiadała przepisom ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.); zostało to potwierdzone przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska; planowane do wykorzystania lakiery wodorozcieńczalne, czyli produkowane na bazie wody, będą spełniały wymagania rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań ograniczenia emisji lotnych związków organicznych; całość usługi będzie wykonywana w zintegrowanej kabinie lakierniczo - suszarniczej, posiadającej filtry chroniące środowisko naturalne przed szkodliwymi oparami; ochronę środowiska wymuszają nie tylko przepisy prawa polskiego, lecz także przepisy prawa unijnego; producent kabin lakierniczych nie mógłby sprzedać swoich wyrobów, gdyby nie odpowiadały normom unijnym; fakt ten jest znany Inwestorowi pragnącemu zrealizować planowaną inwestycję, szczególnie, gdy może być ona zrealizowana poprzez pozyskanie znacznych funduszy unijnych na ten cel, natomiast w ogóle nieznany organom administracji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W dodatkowym piśmie procesowym (k 17-18) Inwestor przedłożył wystąpienie p. A. M. do Burmistrza Miasta i Gminy B. z [...] lutego 2000 r. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych nieruchomości oraz wypis z Planu z [...] maja 2012 r. Wywodził, że z dokumentu tego wynika (vide, str. 6) jakoby nieprawdziwe było twierdzenie organu, co do niezgodności przedsięwzięcia z ustaleniami Planu. Na rozprawie Strona Skarżąca podkreślała, że zmiana Planu nastąpiła na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości, gdzie znajdują się obiekty do adaptacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa, W sprawie nie są sporne okoliczności faktyczne. Spór sprowadza się do kwestii interpretacji zapisów Planu, bowiem niezgodność z jego postanowieniami była przesłanką odmowy wydania decyzji środowiskowej w danej sprawie. Trafne są wywody organu dotyczące uwarunkowań formalnych sprawy i właściwej interpretacji postanowień Planu. Ich ponowne przywoływanie nie byłoby zasadne z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie. Dokonaną przez organ wykładnię uwarunkowań formalnoprawnych i przepisów Planu Sąd przyjmuje za własną. Należy jedynie dodać, że wobec konieczności interpretacji postanowień Planu organ administracji obowiązany był mieć na uwadze, że jego ustalenia kreują zakres możliwości nieskrępowanego korzystania z nieruchomości nie tylko wnioskodawcy – zainteresowanego szeroką możliwością wykorzystania posiadanej nieruchomości w celach usługowych (w danym przypadku chęć prowadzenia zakładu blacharsko-lakierniczego), lecz także właścicieli nieruchomości przyległych, na których w dużej mierze istnieje zabudowa mieszkaniowa. Wprawdzie jak wynika z treści Planu, wolą rady gminy, uchwalającej dokument, było współistnienie na danym obszarze obu funkcji, jednak Plan określa je ostatecznie mianem "tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej" wskazując dodatkowo "z zabudową usługową" (symbol MN.U). Jednocześnie stosowne zapisy zawarte w § [...] Planu wskazują, że chodzi tylko o pewne rodzaje usług o charakterze drobnym, te które w istocie nie mogą powodować odczuwalnych uciążliwości dla pozostałych terenów mieszkaniowych (fryzjerstwo, krawiectwo, kaletnictwo). Działalność planowana przez Inwestora (prowadzenie zakładu blacharsko-lakierniczego) ma zupełnie inny rozmiar i charakter. Skutkuje to tym, że - ze swej natury - musi ona oddziaływać w odczuwalnym zakresie na tereny przyległe. Nie budzi wątpliwości, że wymieniając przykładowe rodzaje działalności możliwe do prowadzenia na terenach generalnie o funkcjach mieszkaniowych oraz zezwalając na prowadzenie innych o zbliżonym charakterze, dopuszczono jedynie pewne usługi, które nie oddziaływują na tereny przyległe (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Bez znaczenia w tej sprawie jest okoliczność, czy przyjęte rozwiązania były zgodne z potrzebami (formułowanymi także we wnioskach do Planu) danego właściciela nieruchomości, zainteresowanego - wobec dotychczasowego zainwestowania działki (hala – budynek gospodarczy) - możliwością dalszego prowadzenia różnej działalności usługowej - w jak najszerszym zakresie. To rolą organu uchwalającego Plan było racjonale ważenie interesów wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie objętym tym aktem. Badanie czy przyjmując rozwiązania w tym zakresie nie naruszono granic tzw. "władztwa planistycznego" wykracza poza granice niniejszej sprawy – mogłoby być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego tylko w przypadku zaskarżenia samego Planu. Określone postanowienia Planu, jako wyraz woli rady gminy, są wiążące przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Rozważanie, czy było dopuszczalne ograniczenie możliwości wykorzystania istniejących obiektów inwestora - wobec przesądzenia o nadaniu terenom generalnie charakteru mieszkaniowego - przez zawężenie dopuszczenia zakresu usług - np. w kontekście tego, która zabudowa miała w istocie charakter pierwotny, wykracza poza granice niniejszej sprawy. Odnosząc się dodatkowo do szczegółowych zarzutów skargi wypada dodać, co następuje: - nie trafne są wywody jakoby funkcjonowanie zakładu blacharsko-lakierniczego stanowiło o działalności o porównywalnym charakterze do dopuszczonych Planem usług kaletniczych; rację ma Strona, że w ramach usług kaletniczych mogą być wykorzystywane kleje, jednak z postanowień Planu wynika dopuszczalność jedynie usług, nie zaś przemysłowej produkcji, a więc siłą rzeczy nie chodzi o wytwarzanie wyrobów kaletniczych w dużym zakresie, gdzie użycie klejów mogłoby mieć takie rozmiary, że pewne oddziaływania dotyczyłyby nieruchomości sąsiednich, lecz tylko usług dla poszczególnych osób ("dla ludności"), a więc np., napraw, wykonania konkretnego wyrobu na zamówienie klienta itp., gdzie nie mogą być spodziewane odczuwalne oddziaływania na otoczenie, - nie ma decydującego znaczenia, jakie reżimy technologiczne mają być stosowane w planowanych procesach (użycie lakierów wodorozpuszczalnych, hermetyzacja kabin lakierniczych), niewątpliwie działalność polegająca na prowadzeniu zakładu blacharsko-lakierniczego nie ma charakteru zbliżonego do usług w zakresie krawiectwa, fryzjerstwa, kaletnictwa itp.; jej charakter, który oceniać należy także zakresem potencjalnego oddziaływania na tereny przyległe (tu mieszkalne) jest odmienny, - organ administracji nie dokonał oceny uciążliwości konkretnej planowanej inwestycji, lecz wskazał, że z uwagi na jej potencjalny rozmiar - wobec rodzaju zamierzonej działalności - nie może być ona uznana za dopuszczoną w myśl postanowień Planu, gdzie wymieniono przykładowe rodzaje działalności oraz umożliwiono prowadzenie innych usług wyłącznie o podobnym charakterze; organ orzekając w sprawie odwoływał się wprawdzie do zapisów Raportu, lecz przytoczone informacje dotyczyły wyłącznie powszechnie znanych oddziaływań pewnego rodzaju obiektów, nie zaś specyfiki danego zakładu w konkretnej lokalizacji, - zasadnie skarżący zauważa w piśmie procesowym, że ograniczenia co do możliwości adaptacji obiektu nie wynikają z postanowień Planu zamieszczonych na stronie 6 przesłanego wypisu; ograniczenie możliwości zainwestowania działki wynika z części definicyjnej tego dokumentu, gdzie wskazano, jakie jest możliwe zainwestowanie terenów oznaczonych ogólnie symbolem MN,U (patrz § [...] wypisu). Trafnie natomiast zauważa Inwestor, że dla wydania decyzji odmownej w danym przypadku nie było niezbędne przeprowadzanie pełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o ocenach (sporządzenie Raportu, dokonywanie uzgodnień, itd.). Sprzeczność zamierzenia z Planem wynika z jego charakteru – rodzaju inwestycji, która nie jest analogiczna do dopuszczonych tym aktem normatywnym. Ustawa o ocenach nie określa wprawdzie expressis verbis zasad postępowania w danym przypadku, a kwestię oceny zgodności z planem wymieniono w ustawie dopiero w kompleksie norm dotyczących wydania decyzji środowiskowej, już po tych tyczących prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko. Jednak, w ocenie Sądu, mając na uwadze treści art. 12 § 1 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania) organ winien był odmówić wydania decyzji bez przeprowadzania procedury ocen, o ile konkretne przeszkody, w kwestiach pozostających w granicach jego kompetencji, znane były już na etapie wpłynięcia wniosku. Wypada odnotować, że w analogicznych sprawach - dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w judykaturze dominuje pogląd, że organ, gdy istnieją przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej, nie jest np. obowiązany dokonywać generalnie wymaganych ustawą uzgodnień z wyspecjalizowanymi organami (patrz np. wyrok NSA II OSK sygn. akt 33/11 – dostępny w CBOSA). Gdy w danej sprawie ocena zgodności z planem jest powiązana nie z konkretnymi cechami danego przedsięwzięcia, co do jego oddziaływania (wtedy konieczne jest rozważnie tej kwestii w procedurze ocen), lecz z samym jego rodzajem – charakterem, organ administracji winien zająć stanowisko, w przedmiocie zgodności na etapie, gdy dysponuje stosownymi informacjami (np., na podstawie karty informacyjnej zawierającej dane wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o ocenach). Należy odnotować, że organ odwoławczy, orzekając w sprawie przywoływał wprawdzie informacje zawarte w Raporcie, sporządzonym w ramach procedury ocen, lecz cytowane informacje dotyczyły wyłącznie powszechnie znanych cech (w tym oddziaływań) danego rodzaju obiektów, nie były zaś związane ze specyfiką określonego przedsięwzięcia w konkretnej lokalizacji. Wskazane uchybienie, polegające na prowadzeniu przez organ I. instancji czynności, które nie były niezbędne w sprawie (w tym zasięganie opinii jednostki zewnętrznej w kontekście interpretacji Planu) nie ma jednak wpływu na legalność zapadłego orzeczenia. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie ewentualnej przewlekłości postępowania, należy wskazać, że zwalczanie nieprawidłowości w działaniu organu w tym zakresie wymagało wyczerpania stosownego trybu (skarga do organu wyższej instancji – art. 37 § 1 K.p.a.), a później mogła być w tym zakresie wniesiona skarga do sądu administracyjnego, w myśl art. 3 § 1 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.