IV SA/Wa 582/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. B. i S. B. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia2011 r. Nr [...] Wójt Gminy W. , na podstawie art. 59 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. P. i G. K. , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, dwóch zbiorników na nieczystości płynne - szamba szczelne oraz niezbędnej infrastruktury technicznej zlokalizowanej na części działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym D. , gmina W. W pkt 2 decyzji określającej warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania terenu jakie ma spełniać planowana inwestycja organ pierwszej instancji ustalił: - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym literami ABCDA- maksymalnie do 30% łącznie z powierzchniami utwardzonymi, dojściami i dojazdami, minimalna powierzchnia biologicznie czynna od 70% - geometria dachu: kąt nachylenia od 30º do 45º, wysokość głównej kalenicy od 8,0m do 11,0 m, układ połaci dachowych: dach dwu –lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki- w związku z tym że nie jest cechą charakterystyczną zabudowy w analizowanym obszarze- nie określono tego kierunku, - wysokość głównej krawędzi elewacji frontowej- do okapu, gzymsu lub attyki od 3,5 m do 6,0 m, - szerokość elewacji frontowej równolegle do linii D-A- 13,0m z tolerancją do 20% (od 10,4 m do 15,6 m). Określając w pkt 4 decyzji warunki w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano, iż planowana inwestycja jest skomunikowana z drogą publiczną. Stwierdzono, iż dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie się odbywał przez wewnętrzną drogę gminną na dz. nr ew. [...] (ul. [...] ), bezpośrednio przyległej do działki inwestycyjnej, która na dalszym odcinku w kierunku zachodnim stanowi drogę gminną publiczną o nr [...] . Po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu organ pierwszej instancji uznał, że możliwa jest na wnioskowanym terenie budowa planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania M. i S. B. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wniosek złożony przez inwestora odpowiada wymogom z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej przez odwołujących się decyzji. Dokonując oceny decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia2011 r. Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja, wbrew twierdzeniu odwołujących się, ma dostęp do drogi publicznej. Wskazano, iż "dostęp do drogi publicznej" oznacza nie tylko dostęp bezpośredni, ale również dostęp przez drogę wewnętrzną lub dostęp zapewniony poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, która umożliwi dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy popierając ustalenia dokonane w tym względzie przez Wójta Gminy W. wskazał, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej nr [...] poprzez odcinek drogi wewnętrznej gminnej, do której przylega teren wnioskowanej zabudowy. Takie rozwiązanie, w ocenie Kolegium, należy uznać za dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zapytania odwołujących się dlaczego na wnioskowanej działce linia zabudowy wynosi tylko 6 m wskazano, iż w przedmiotowej sprawie zaszła konieczność wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób określony w decyzji, gdyż brak jest na działkach sąsiednich zabudowy, która mogłaby stać się podstawą wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i S. B., zarzucając jej naruszenie prawa. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wskazali, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 80 Kpa. W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie ustosunkowało się do wniosku złożonego przez nich w odwołaniu, dotyczącego braku spełnienia przesłanki dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Podnieśli, iż do odwołania został dołączony wypis z rejestru gruntów działki objętej wnioskiem, z którego wynika że Gmina W. nie jest właścicielem drogi wewnętrznej, natomiast wnioskodawcy nie przedłożyli postanowienia Sądu o ustanowieniu drogi koniecznej do wnioskowanej działki. Według skarżących, gmina nie będąc właścicielem drogi wewnętrznej, nie ma prawa do decydowania o możliwości korzystania z gruntu, którego stan prawny nie jest uregulowany. Powyższe okoliczności w ocenie skarżących wskazują, iż błędne są ustalenia organu odwoławczego, iż droga wewnętrzna jest drogą gminną. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 Kpa wskazano, iż Kolegium dokonało dowolnej oceny stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę w dniu 12 czerwca 2012 r. reprezentujący skarżących pełnomocnik dodatkowo podniósł, iż analiza obszaru dołączona do decyzji organu pierwszej instancji nie została podpisana przez osobę do tego uprawnioną. Powyższe oznacza, iż decyzję oparto na dokumencie niezgodnym z prawem, co świadczy o nieważności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, nie będąc jednak związany zarzutami skargi, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu ( art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ( art. 61 ust. 1 pkt4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi ( art. 61 ust. 1 pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze, iż ustalenie warunków zabudowy dotyczyło inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, dwóch zbiorników na nieczystości płynne - szamba szczelne oraz niezbędnej infrastruktury technicznej zlokalizowanej na części działki nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym D. , gmina W. Oceniając decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. należy stwierdzić, że została ona sporządzona z naruszeniem reguł określonych w art. 60 ust. 4 i § 9 cyt. powyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. warunki i wymagania dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Ponadto należy mieć na uwadze, iż w świetle art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji powinno być poprzedzone sporządzeniem jej projektu przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Regulacja ta jest gwarancją odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, której wydanie wymaga profesjonalnego uwzględnienia danych wynikających z przeprowadzonej przez organ analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Autorstwo urbanisty lub architekta, który może lecz nie musi być pracownikiem organu, winno być udokumentowane w aktach sprawy. W rozpoznawanym przypadku w aktach administracyjnych dotyczących wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy (k. 18 akt administracyjnych sprawy) oraz załączniki do decyzji w postaci analizy urbanistycznej oraz załącznika graficznego. Zarówno projekt decyzji jak i dołączone do niego załączniki nie są podpisane i nie można stwierdzić, kto jest ich autorem. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, czy wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu oraz załączniki stanowiące jej integralną cześć zostały przygotowane przez osobę posiadającą wymagane kompetencje i uprawnienia. Faktem jest, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. została podpisana z upoważnienia Wójta Gminy W. przez zastępcę Naczelnika Wydziału Spraw Przestrzennych i Ochrony Środowiska, wobec jednak braku informacji na temat tego, czy osoba wydająca decyzję z upoważnienia organu przygotowała ją pod względem merytorycznym i czy legitymuje się wymaganym wpisem na listę właściwej izby samorządu, należy stwierdzić, iż stanowi to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Należy wyraźnie podkreślić, iż w przypadku wadliwego sporządzenia zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy jak i załączników do decyzji, może budzić uzasadnione wątpliwości, czy analiza, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została prawidłowo przeprowadzona. Ponadto w tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. II SA/Gd 574/07 - LEX nr 486527). W niniejszej sprawie zarówno projekt decyzji jak i dołączone do niego załączniki nie zostały opatrzone żadnym podpisem, czy też pieczęcią, natomiast sama decyzja o warunkach zabudowy, analiza urbanistyczna i załączniki mapowe podpisane zostały przez osobę, co do której brak jest informacji potwierdzających posiadanie przez nią wymaganych uprawnień. Ponadto w ocenie Sądu prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. W szczególności naruszony został § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, z którego wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie z treści analizy wynika, iż wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 4,9 % do 19 % . Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy określono jako wartość od 3,5 m do 6,0 m dla zabudowy mieszkaniowej. Z kolei wyznaczając wysokość budynków w kalenicy głównej wskazano na wartość od 8,0 m do 11,0 m. Powyższe potwierdza, iż w sporządzonej analizie nie ustalono średnich wskaźników (poza wskaźnikiem szerokości elewacji frontowej zabudowy). W ocenie Sądu analiza w tym zakresie jest niejasna. Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak prawidłowego i rzetelnego ustalenia, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poszczególnych wskaźników planowanych obiektów budowlanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy nie dostrzegając bowiem z urzędu istotnych wad decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] sierpnia2011 r. naruszył przepisy prawa procesowego, dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 Kpa), a uchybienia te miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdominowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie znajdują natomiast uzasadnienia zarzuty skarżących dotyczące braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Ustalenia orzekających organów, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostępu do drogi publicznej, należy uznać za prawidłowe. Z prawidłowo poczynionych ustaleń wynika, iż dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej będzie odbywał się przez drogę wewnętrzną, znajdującą się na działce nr [...] (ul. [...] ). Droga ta znajduje się w użytkowaniu gminy. Słuszne jest stanowisko orzekających organów, iż dostęp do drogi publicznej nie musi oznaczać bezpośredniego dostępu do tego rodzaju drogi. Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji zatem, gdy dostęp do drogi publicznej odbywa się przez gminną drogę wewnętrzną należy uznać, iż planowana inwestycja posiada dostęp do zewnętrznego układu dróg publicznych. Okoliczności tej nie zmienia powołany przez skarżącego zarzut, iż droga wewnętrzna, będąca w użytkowaniu gminy nie ma uregulowanej sytuacji prawnej. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cytowanej ustawy.