IV SA/Wa 584/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. S. i H. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących S. S. i H. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem poniesionych kosztów sądowych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego - działki nr [...] o powierzchni 0,3319 ha, położonej w S. /M. i D./, stanowiącej wówczas własność A. i J. małżonków S. W uzasadnieniu decyzji Minister przytoczył następujące okoliczności: S. S. i H. S., następcy prawni A. i J. małżonków S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. S. S. oraz H. S. zwrócili się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, iż prawo własności A. i J. S. do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie aktu własności ziemi nr [...]. Organ podniósł, iż przedmiotowa nieruchomość, działka o powierzchni 0,3319 ha została przejęta na własność Państwa omawianą wyżej decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne( Dz. U. Nr 21, poz. 118). Organ stwierdził, iż z decyzji wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w S. po rozpatrzeniu wniosku J. i A. S. orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 0,3319 ha i ustalił wartość przejętej nieruchomości na kwotę 7.310,40 zł. Następnie w dniu [...] maja 1976 r. Naczelnik Gminy i Miasta w S. wydał decyzję uzupełniającą do decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. , dokonując szacunku dodatkowego za drzewa owocowe. Na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 1976 r. cena za wykupione drzewka owocowe wynosiła 6.194,00 zł. Minister wskazał, iż z uwagi na upływ czasu (ponad 30 lat) nie zachowały się wszystkie akta przedmiotowego postępowania, jednakże treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. wskazuje, że postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa zostało wszczęte na wniosek J. i A. S. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że małżonkowie S. decyzję z [...] listopada 1975 r. otrzymali 26 lutego 1976 r. W ocenie organu, mimo zarzutów podniesionych przez następców prawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, że ich rodzice nie występowali ze stosownym wnioskiem o wykupienie nieruchomości, analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że przekazanie nieruchomości nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i wbrew woli właścicieli. Nie znajdują poparcia w aktach sprawy twierdzenia S. S., że jej rodzice złożyli odwołanie od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. do Wojewody [...]. Decyzja opatrzona jest klauzulą: "decyzja niniejsza jest prawomocna i ostateczna". Organ stwierdził także, że ustalona w decyzji wartość przejętej nieruchomości została wypłacona właścicielom, bowiem H. S. w kierowanej do organu korespondencji wielokrotnie wskazywała, że "rodzice przyjęli symboliczna wartość za grunt". Wobec powyższego organ stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek danych aby przyjąć, że małżonkowie S. kwestionowali przedmiotową decyzję z [...] listopada 1975 r. W ocenie Ministra następcy prawni byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości występując o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji, nie sformułowali żadnych konkretnych zarzutów odnośnie legalności tej decyzji. Organ stwierdził, iż rozważenia wymaga, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotycząca wydania kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Analizując sprawę pod tym kątem wskazał, iż wobec treści kontrolowanej decyzji a także wobec faktu jej niezaskarżenia, brak jest podstaw do uznania, ze narusza ona prawo w sposób rażący. Co prawda nie udało się odnaleźć wniosku o przejęcie nieruchomości, jednak nie można przyjąć, że wniosek taki nie został złożony. Zdaniem organu fakt złożenia wniosku przez właścicieli o przejęcie nieruchomości potwierdzają dowody pośrednie – umieszczenie o nim wzmianki w kwestionowanej decyzji, pobranie przez małżonków S. należności za gospodarstwo oraz brak działań tych osób zmierzających do wykazania, że nie są zadowoleni z rozstrzygnięcia, czy też wykazania, że decyzja nie była zgodna z ich wolą. Zatem organ ustalił, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek właścicieli, za spłatę pieniężną, właściciele przedmiotowej nieruchomości nie odwoływali się od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. Stan ukształtowany omawianą decyzją zaczął być kwestionowany przez następców prawnych dopiero w 2007 r., a więc po upływie ponad 30 lat od wydania kwestionowanego orzeczenia. W konkluzji Minister stwierdził, iż mając na uwadze okoliczności sprawy, nie można uznać, aby decyzja z dnia [...] listopada 1975 r. została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2010 r. wnieśli: S. S. o raz H. S. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż ich rodzice (poprzedni właściciele działki nr [...] o powierzchni 0,3319) nie składali wniosku o przejęcie przedmiotowej działki przez Państwo, działka ta "była bardzo pomocna w ich utrzymaniu". Przed kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnik Miasta i Gminy S. w S. wydał decyzję z dnia [...] stycznia 1975 r. która, według skarżących: "jako wersja I stanowiła o przymusowym wykupie". Skarżący podnieśli także, iż nie posiadają żadnej wiedzy o zapłacie za przejęte grunty. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to jest jednym z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania nieważnościowego jest decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. orzekająca o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego - działki nr [...] o powierzchni 0,3319 ha, położonej w S. /M. i D./, stanowiącej wówczas własność A. i J. małżonków S. Podstawę prawna tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne( Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne. Według ust. 2 omawianego przepisu, przejęcie przez Państwo części nieruchomości może nastąpić, jeżeli w pozostałej części gospodarstwa można nadal prowadzić towarową produkcję rolną. Przy czym rolnikiem w znaczeniu omawianego przepisu jest właściciel gospodarstwa rolnego (art. 1 ustawy). Z przytoczonych przepisów wynika, że musiały być spełnione następujące przesłanki, aby nastąpiło przejęcie części nieruchomości na własność Państwa za spłaty pieniężne: - rolnik, a zatem właściciel nieruchomości stanowiących gospodarstwo rolne, złożył wniosek o przejęcie części nieruchomości rolnej, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, - rolnik występujący z wnioskiem nie spełniał warunków do uzyskania renty, - po przejęciu przez Państwo części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy należy wskazać, że organ administracji orzekając w niniejszej sprawie nie wykazał, że wszystkie wyżej omawiane przesłanki, uprawniające Naczelnika Miasta i Gminy w S. do przejęcia części gospodarstwa rolnego należącego do J. i A. S., zostały spełnione. Nie budzi jedynie wątpliwości fakt, iż J. i A. małżonkowie S. byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości, co wynika z treści aktu własności ziemi nr [...]. znajdującego się w aktach sprawy. Natomiast organ w ogóle nie odniósł się do pozostałych przesłanek, a zwłaszcza brak jest ustaleń co do tego, czy nieruchomość małżonków S. stanowiła gospodarstwo rolne w rozumieniu wówczas obowiązujących przepisów, a jeżeli tak, to czy po przejęciu przez Państwo działki nr [...] możliwe było prowadzenie przez właścicieli towarowej produkcji rolnej na pozostałej części gospodarstwa. W ocenie Sądu organ badając prawidłowość kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S., winien tę kwestię przeanalizować, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji. Skoro w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, to należy przyjąć, iż przesłanka ta w ogóle nie została zbadana. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że postępowanie o przejęcie na własność Państwa nieruchomości stanowiącej część gospodarstwa rolnego zostało wszczęte na wniosek J. i A. S. Ustalenie to budzi poważne wątpliwości. W treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. zawarte jest stwierdzenie, że J. i A. S. złożyli wniosek o przekazanie części gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłaty pieniężne. Jednakże w uzasadnieniu decyzji treść wniosku nie jest sprecyzowana, nie podano również jego daty. W aktach administracyjnych wniosku brak. Skarżący podnieśli, iż ich rodzice nie składali wniosku o przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Państwo. Organ natomiast stwierdził, że skoro właściciele nieruchomości nie kwestionowali decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. (nie złożyli odwołania), jak również, zdaniem organu pobrali za nią należność, to decyzja była zgodna z wolą właścicieli i zapewne właściciele złożyli stosowny wniosek o przejęcie nieruchomości. Stanowisko zaprezentowane przez organ nie może być uznane za prawidłowe, bowiem odwołuje się do domniemania złożenia wniosku, czego nie można pogodzić z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, który wprost i bezwzględnie wymaga wniosku rolnika wyrażającego jego wolę do przejęcia gospodarstwa rolnego w całości lub części na własność Państwa. Wymóg złożenia wniosku przez właściciela gospodarstwa rolnego wiąże się z tym, że to z woli rolnika wynika prawo wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Jeżeli takiego wniosku nie było, a mimo to postępowanie w przedmiocie przejęcia zostało wszczęte, to przedmiotowe postępowanie od początku obarczone jest wadą nieważności. Wady tej nie może sanować fakt niezłożenia przez rolnika odwołania od decyzji o przejęciu, bowiem okoliczność ta nie może być interpretowana jako następcze wyrażenie przez rolnika zgody na przejęcie gospodarstwa lub jego części przez Państwo. Pozbawionym dostatecznych podstaw byłoby twierdzenie, że niezłożenie przez zainteresowanych odwołania było wynikiem przejęcia gospodarstwa przez Państwo zgodnie z ich wolą, a nie np. wynikiem życiowej nieporadności, przekonania o bezskuteczności środka odwoławczego, czy też żywionym przeświadczeniem o ewentualnych szykanach, jakie wystąpienie ze środkiem odwoławczym, w odczuciu zainteresowanych, mogłoby wywołać. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że ustalenie iż organ orzekł na podstawie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, bez wymaganego w tym przepisie wniosku właścicieli gospodarstwa rolnego o przejęcie części gospodarstwa za spłaty pieniężne, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. "pierwotnie" decyzją z dnia [...] stycznia 1975 r. Naczelnik Miasta i Gminy w S. orzekł o przymusowym wykupie tej nieruchomości, jednakże rodzice skarżących wyrazili sprzeciw wobec tej decyzji. Należy stwierdzić, iż istotnie, z treści decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. Naczelnika Miasta i Gminy w S. wynika, że decyzją tą została jednocześnie uchylona "poprzednia" decyzja z dnia [...] stycznia 1975 r. oraz postanowienie z dnia [...] maja 1975 r. Brak jest powołanych orzeczeń w aktach sprawy. Nic nie wskazuje na to aby organ próbował odszukać omawiane dokumenty, jak również w ogóle nie odniósł się do tego faktu, tj. istnienia decyzji z [...] stycznia 1975 r. Nawet gdyby organ nie był w stanie odszukać całości akt sprawy w tym powołanych orzeczeń, oraz ewentualnego odwołania właścicieli przejmowanej nieruchomości od decyzji z [...] stycznia 1975 r., to możliwe jest ustalenie okoliczności wykupu przedmiotowej działki za pomocą innych środków dowodowych. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu ustalenie powyższych okoliczności może mieć istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, bowiem choćby z samej treści kontrolowanej decyzji, o czym już wyżej była mowa wynika, że wcześniej było prowadzone postępowanie w sprawie wykupu przedmiotowej nieruchomości, skoro organ decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. uchylił - jak to jest ujęte –"poprzednią" decyzję z [...] stycznia 1975 r. Również w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 1976 r. jest mowa o tym, że co najmniej jednoroczne zaniedbania pielęgnacji sadu mogła spowodować "wcześniejsza wiadomość o wszczęciu wykupu tych terenów". Skarżący twierdzą, iż decyzja z [...] stycznia 1975 r. dotyczyła przymusowego wykupu nieruchomości ich rodziców, ale wobec ich "sprzeciwu" organ wydał decyzję na podstawie art. 28 powołanej ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, mimo braku stosowanego wniosku o wykup nieruchomości. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych twierdzeń, całkowicie pomijając kwestię wcześniejszego wydania decyzji ze stycznia 1975 r. Omawiane twierdzenia skarżących nie mogą być również zweryfikowane przez Sąd, wobec braków w zgromadzonym materiale dowodowym. W cenie Sądu, organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Nie przeanalizował kwestii wystąpienia przesłanek z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a zwłaszcza złożenia wniosku o przejęcie nieruchomości. Ustalony przez organ stan faktyczny oparty na niepełnym materiale dowodowym, nie pozwalał na dokonanie oceny, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni wszystkie wyżej wskazane okoliczności faktyczne przy pomocy dostępnych środków dowodowych i w zależności od ustaleń dokona oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1975 r. z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na postawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.