IV SA/Wa 585/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi "D." S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oddala skargę. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Generalny Dyrektor"), po rozpoznaniu wniosku Inspektora ds. planowania przestrzennego działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi gminnej o powierzchni ok. 265 m2 na działkach nr [...] i [...] w m. [...] - odmówił jego uzgodnienia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Przysłany do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczył przebudowy wewnętrznej drogi gminnej poprowadzonej po działce nr [...] mającej powiązanie z drogą krajową nr [...]. Przedmiotowa droga gminna przewidziana jest do obsługi komunikacyjnej planowanego na działkach nr [...] i [...] budynku handlowo-usługowego. Organ stwierdził, iż z uwagi na planowaną inwestycję, klasę drogi krajowej nr [...] (droga klasy G), natężenie ruchu na drodze krajowej wynoszące przeszło 605 P/h (SDR z 2015 r.) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wszystkim jej uczestnikom, zjazd z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę gminną przewidzianą do przebudowy winien być zjazdem publicznym wyposażonym w dodatkowy pas wyłączenia z drogi krajowej w lewo. Generalny Dyrektor wskazał, iż rozbudowa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na przedmiotową drogę gminną o dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi krajowej w lewo wynika z § 78 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym zjazd publiczny z drogi klasy GP, G lub Z do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. GDDKiA O/[...] zwrócił także uwagę, iż przebudowę przedmiotowej drogi gminnej (działka nr [...]) wraz z przebudową jej zjazdu na drogę krajową nr [...] należy wykonać przed rozpoczęciem inwestycji na działkach nr [...] i [...]. Wobec powyższego uznał, iż przedmiotowe uzgodnienie jest uzależnione od spełnienia następujących warunków tj.: w ramach przebudowy wewnętrznej drogi gminnej poprowadzonej po działce nr [...] należy przebudować jej powiązanie z drogą krajową nr [...]; zjazd z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę gminną poprowadzoną po działce nr [...] winien mieć parametry zjazdu publicznego wyposażonego w dodatkowy pas wyłączania z drogi krajowej w lewo; zjazd bądź zjazdy z wewnętrznej drogi gminnej (działka nr [...]) należy lokalizować poza obszarem włączenia ww. drogi gminnej do drogi krajowej nr [...], tj. w odległości min. 30m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej; przed wykonaniem projektu budowlanego przebudowy przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę gminną zlokalizowaną na działce nr [...] należy wykonać jego koncepcję i uzgodnić ją w GDDKiA Oddział w [...]; parametry przebudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę gminną (działka nr [...]) należy przyjąć zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124); przebudowę przedmiotowej drogi gminnej (działka nr [...]) wraz z przebudową jej zjazdu na drogę krajową nr [...] należy wykonać przed rozpoczęciem inwestycji na działkach nr [...] i [...]; projekt przebudowy drogi gminnej obejmujący przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę gminną poprowadzoną po działce nr [...] należy uzgodnić w GDDKiA Oddział w [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła [...] S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania: - art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie uzgodnienia przez organ projektu inwestycji celu publicznego; § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zjazd z drogi klasy G na wewnętrzną drogę gminną winien być wyposażony w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi; § 66 ust. 2 ww rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie do inwestycji polegającej na przebudowie wewnętrznej drogi gminnej; art. 7, 76 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, niewskazanie żadnych przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że inwestycja polegająca na przebudowie drogi gminnej pogorszy stan bezpieczeństwa ruchu; błędne zastosowanie przepisu art. 107 § 3 kpa polegające na nie wskazaniu przez organ wynikającej wprost z przepisów prawa podstawy prawnej uzasadniającej odmowę uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi min. podniosła, iż wbrew stanowisku organu, przedmiotem niniejszego postępowania jest przebudowa drogi gminnej wewnętrznej, która co do zasady nie stanowi żadnego z rodzaju dróg opisanych w §4 ww rozporządzenia, na które powołuje się Generalny Dyrektor. Planowane prace mają polegać jedynie na przebudowie nawierzchni drogi z asfaltowej na kostkę brukową, co nie stanowi znacznej zmiany zagospodarowania terenu. Zdaniem Skarżącej poprawa jakości nawierzchni drogi jest działaniem zwiększającym bezpieczeństwo ruchu drogowego, co stanowi podstawową, pozytywną przesłankę oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. Natomiast co do planowanej na działkach [...] i [...] inwestycji polegającej na posadowieniu budynku handlowo-usługowego, to inwestycja ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie powinna stanowić punktu odniesienia dla inwestycji celu publicznego polegającej na wyremontowaniu wewnętrznej drogi gminnej zwłaszcza, że obsługa komunikacyjna planowanego obiektu odbywać się będzie z drogi gminnej, a nie bezpośrednio z drogi krajowej nr [...]. Organ nie jest uprawniony do odnoszenia się w swoim rozstrzygnięciu do projektu innej inwestycji, nie będącej przedmiotem wniosku i projektu decyzji w niniejszym postępowaniu a jedynie wyłącznie do tej inwestycji celu publicznego, która została scharakteryzowana we wniosku o wydanie decyzji. Postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy jedynie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją prawa materialnego i poza ustawowo określony zakres uzgodnienia organ uzgadniający wyjść nie może. Odmowa uzgodnienia może nastąpić jedynie wówczas, gdy taka podstawa wynika wprost z przepisu prawa zaś organ podejmując zaskarżone postanowienie takiej nie wskazał czym naruszył zasady, tj. art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. W postanowieniu nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, że inwestycja Skarżącej nie spełnia przesłanki zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stwierdzenia organu mają charakter ogólnikowy i nieokreślony. Nadto organ nie wyjaśnił w żaden sposób, na jakiej podstawie przyjął, że zagrożone będzie bezpieczeństwo ruchu drogowego skoro zjazd z drogi krajowej już istnieje, a inwestor zamierza go jedynie przebudować co zdaniem strony wpłynie na poprawę bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą wydania kwestionowanego postanowienia był m. in. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z pierwszymi z powołanych przepisów decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. W myśl zaś art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Należy dodać, że zarządcą dróg krajowych jest GDDKiA (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja (zgodnie z opisem określonym w projekcie decyzji) polega na przebudowie wewnętrznej drogi gminnej o powierzchni ok. 265 m2 na działkach nr [...] i [...] w m. [...], mającej powiązanie z drogą krajową nr [...]. Przedmiotowa droga przewidziana jest do obsługi komunikacyjnej planowanego na działkach nr [...] i [...] budynku handlowo-usługowego. Powyższe tym samym będzie generować zdecydowanie bardziej wzmożony ruch samochodowy w tej okolicy zatem, zdaniem Sądu, obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji winna zapewnić użytkownikom drogi należyte bezpieczeństwo. W niniejszej sprawie, projekt ww decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przewiduje budowy nowego wjazdu na drogę krajową nr [...] pomimo, iż powyższa droga wewnętrzna gminna dochodzi do ww drogi krajowej. Trzeba mieć na uwadze klasę ww drogi krajowej nr [...] (droga klasy G), natężenie ruchu na drodze krajowej wynoszące przeszło 605 P/h (SDR z 2015 r.) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wszystkim jej uczestnikom. Stąd też, zgodnie ze stanowiskiem organu, zjazd z drogi krajowej nr [...] na wewnętrzną drogę gminną przewidzianą do przebudowy winien być zjazdem publicznym wyposażonym w dodatkowy pas wyłączenia z drogi krajowej w lewo. Zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, gdyż jej zrealizowanie zdecydowanie wpłynie na zwiększenie ruchu, a tym samym na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa na drodze. To z kolei, w ocenie Sądu, min. wymusza zaplanowanie zjazdu z drogi krajowej na przedmiotową drogę gminną. Wypada podkreślić, że uzgodnienie projektu lokalizacji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. Uzgodnienie to jest przy tym dokonywane przez organ wyspecjalizowany w organizacji i bezpieczeństwie ruchu drogowego. Uznaniowość rozstrzygnięcia nie oznacza oczywiście dowolności w działaniu organu. W ramach kontroli tego rodzaju aktów administracyjnych kluczowe jest natomiast to, czy organ wyspecjalizowany w sposób rzeczowy i logiczny przedstawił motywy zajętego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). Innymi słowy, uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania strony (por. np. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08, CBOSA). Należy podkreślić, że zasadniczym kryterium, którym kieruje się zarządca drogi dokonując uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. W aspekcie zarzutów skargi należy wskazać, że bezpieczeństwo ruchu drogowego może stanowić podstawę ograniczenia praw inwestora (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., II OSK 773/14, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że w sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14, CBOSA). W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor w zaskarżonym postanowieniu w stopniu wystarczającym uzasadnił odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji inwestycji celu publicznego. Przede wszystkim bez wykonania odrębnego pasa (lewoskrętu) z drogi krajowej nr [...] na ww drogę gminną, będzie dochodzić do zwiększenia zagrożenia w związku ze wzmożonym ruchem samochodów skręcających do planowanej na ww działkach inwestycji. Należy przy tym mieć na uwadze charakter tej inwestycji. Nie jest to w szczególności dom jednorodzinny lub niewielki punkt usługowy, ale zlokalizowany na dwóch działkach obiekt handlowo-usługowy. Mając na uwadze potencjalne wzmożone natężenie ruchu, oczywistym jest, że może dojść do blokowania tej drogi przez pojazdy skręcające z drogi krajowej w ww drogę gminną, a następnie wjeżdżające z niej na drogę krajową. Jest faktem powszechnie znanym, że wykonanie manewru w postaci skrętu w lewo zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza na drodze o dużym natężeniu ruchu i bez sygnalizacji świetlnej lub (istotne ryzyko zderzeń bocznych). W tym kontekście warto podkreślić, że z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu to najczęstsza przyczyna wypadków drogowych w 2016 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji – Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2016 r." z 2017 r., s. 23-26; raport ten dostępny jest m. in. na http://statystyka.policja.pl). Oceny sformułowane przez wyspecjalizowany w kwestii bezpieczeństwa w ruchu drogowym organ administracji publicznej koresponduje z ustaleniami zawartymi w powszechnie dostępnych dokumentach urzędowych, np. raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2013 r. pt. "Bezpieczeństwo w ruchu drogowym" (znak: KPB-4101-03-00/2013), udostępnionym również na www.nik.gov.pl. W szczególności na s. 14 tego raportu wskazuje się: "Na drogach jednojezdniowych o dużym natężeniu ruchu brakuje odrębnych pasów, które umożliwiają na pewnych odcinkach bezpieczne wyprzedzanie (tzw. koncepcja 2+1), bezkolizyjnych skrzyżowań lub tzw. lewoskrętów z osobnymi światłami, świateł na przejściach, gdzie występuje duże natężenie ruchu, odseparowania pieszych oraz rowerzystów od ruchu samochodów, itp. rozwiązań poprawiających bezpieczeństwo". Reasumując, nie można postawić Generalnemu Dyrektorowi zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego jak również postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a zwłaszcza zarzutu dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym Organ ten bowiem zebrał materiał niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a wnioski wyciągnięte z tego materiału nie naruszają zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Generalny Dyrektor wskazał, jakie zmiany w organizacji ruchu są konieczne, aby możliwe było uzgodnienie projektowanej inwestycji. Z powyższych zatem powodów, działając na mocy art. 151 ppsa, orzeczono, jak w sentencji.