IV SA/Wa 586/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 702 (siedemset dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017r. znak: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] lipca 2017 roku orzekającej w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Nieruchomość położona w [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016r., znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod rozbudowę ulicy [...] w [...], odcinek od skrzyżowania z ulicą [...] do granic miasta. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] w pkt 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 19.320,00 zł. z tytułu przejęcia ww nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w pkt 2 przyznał ww. odszkodowanie na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości tj. J. E. s. J. i R. lub osób które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 1/4 części nieruchomości, zapisanego w księdze wieczystej jako własność J. E. - w wysokości 4.830,00 zł. (pkt a), M. E. s. J. i R. lub osób które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 1/4 części nieruchomości, zapisanego w księdze wieczystej jako własność M. E. - w wysokości 4.830,00 zł. (pkt b), R. E. lub osób które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 2/4 części nieruchomości, zapisanego w księdze wieczystej jako własność R. E. - w wysokości 9.660,00 zł. (pkt c), w pkt 3 odmawiającej powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 4 - zobowiązującej Prezydenta Miasta [...], jako zarządcę drogi krajowej w granicach miasta na prawach powiatu, do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania a następnie przekazania odszkodowania do depozytu sądowego. Z uwagi na okoliczność, iż ww współwłaściciele nie figurują w ewidencji PESEL organ I instancji nie mógł ustalić miejsca ich pobytu względnie daty ich śmierci. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działający w imieniu Prezydenta Miasta [...] wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa od powyższej decyzji z odwołaniem wnosząc o jej uchylenie w części ustalającej odszkodowania w kwocie 5539,00 zł., stanowiącego równowartość składnika budowlanego przejętej nieruchomości (wartość odtworzeniowa jezdni asfaltowej - kwota 5.020,00 zł., chodnika z płyt betonowych - kwota 519,00 zł.). Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpoznając zarzuty odwołania zaznaczył, iż stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Poddany analizie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., stanowiący podstawę orzekania w sprawie niniejszej, nie zawiera żadnych nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, w myśl ustawy. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn i ww rozporządzenia. Odnosząc się natomiast bezpośrednio do zarzutów Prezydenta Minister wskazał, iż pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Zatem własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. Obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ww specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie natomiast wynika, iż naniesienia budowlane w postaci jezdni asfaltowej oraz chodnika z płyt betonowych, stanowiły część składową działki nr [...]. Prawidłowo zatem, wyliczoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość ww. naniesień budowlanych, przyznano jako część odszkodowania - na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej działki. Organ odwoławczy podkreślił, iż wycenie nie podlega jezdnia oraz chodnik rozumiany jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi. Natomiast, za wszystkie te elementy organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić odszkodowanie. Powyższe uregulowania nie wyłączają ewentualnych rozliczeń poniesionych na grunt nakładów na drodze procesu cywilnego, i to na ścieżce cywilnej odwołujący się powinien podnosić argumenty dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 Kc. Ostatecznie Minister uznając przedstawione w odwołaniu zarzuty jako niezasadne, wydał w dniu [...] lipca 2017 roku ww zaskarżoną do Sądu decyzję. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie skardze Prezydent Miasta [...] powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wymieniona jezdnia i chodnik jest fragmentem drogi - ul. [...] (krzyżującej się z ulicą [...]), posadowionym na działce Nr [...].Jest to droga gminna (rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] XII 1998r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii lokalnych miejskich w [...] - Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1998r. Nr [...], poz. [...]). Przedmiotowa droga jest zatem własnością Gminy [...] także w tym fragmencie jej jezdni i chodnika, który wkracza w obszar działki nr [...], częściowo zajęty pod przedłużenie ww ul. [...] do ul. [...] w bliżej nieokreślonym czasie. Zakres tego zajęcia pokazują zdjęcia dostępne w Internecie na portalu geoportal, (pod adresem geoportal.gov.pl) oraz pod adresem www.google.pl/maps). Wobec powyższego Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 151 kodeksu cywilnego podniósł, iż ww. "naniesienia budowlane" na działce nr [...] w postaci jezdni i chodnika nie mogą być uznane za jej części składowe. A skoro "naniesienia" te, o wartości 5.539,00 zł, nie są częściami składowymi wywłaszczonej działki nr [...], to nie może ich wartość być przedmiotem odszkodowania za jej przejęcie. W ocenie skarżącego, wbrew ocenom i twierdzeniom organów obu instancji, przedmiotowy fragment jezdni i chodnik tej drogi, nie są częścią składową działki nr [...] ale częścią składową drogi (budowli) - ul. [...] będącej własnością Gminy [...]. W ocenie skarżącego ma zastosowanie wyjątek od zasady "superficies solo cedit" wynikający z treści art. 151 kodeksu cywilnego. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdził, że odszkodowanie winno wynosić jedynie 13.781,00 zł. albowiem dotychczasowi właściciele nie ponieśli ww nakładów na ww działce [...]. Organy I i II instancji błędnie przyjęły, że jezdnia położona na wymienionej działce i chodnik jest jej częścią składową. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna, gdyż podniesione w niej argumenty zasługiwały na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej zwanej u.g.n., oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo własności ustalane było w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. zgodnie z art. 113 ust. 6 u.g.n. takiej nieruchomości, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 7 u.g.n.). Należy podkreślić, że oceny, czy nieruchomość ma uregulowany czy nieuregulowany stan prawny dokonuje się na moment wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ([...] marca 2016r.) współwłaścicielami działki nr [...] byli: M. E. i R. E. (odpis z księgi wieczystej [...]), przy czym osoby te nie figurują w ewidencji Pesel, brak jet też wiedzy o miejscu ich pobytu czy ewentualnie o dacie ich śmierci. Z uwagi na brak informacji także w zakresie kręgu ich potencjalnych spadkobierców organ prawidłowo wydał decyzję dotyczącą udziałów w nieruchomości, której stan prawny jest nieuregulowany. W konsekwencji niniejsza sprawa obejmuje swoim zakresem nieustalony stan prawny przejętej nieruchomości. Wskazać natomiast należy, iż przedmiotem sporu nie jest sporządzony na użytek niniejszego postępowania operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 roku przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., który nie był co do zasady kwestionowany, lecz objęta nim wartość składnika budowlanego, jako, zdaniem skarżącego, bezpodstawnie naliczonego i tym samym nienależnego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 19 320,00 zł, w tym wartość prawa własności gruntu na kwotę 13 169,00 zł, wartość składnika budowlanego zaś na kwotę 5 539,00 zł., która to kwota jest przedmiotem skargi, a także wartość składnika roślinnego na kwotę 612,00 zł. Uzasadniając wynik końcowy wyceny autor operatu szacunkowego wyjaśnił, że oszacowana jednostkowa wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej działki mieści się w zakresie jednostkowych cen transakcyjnych uzyskanych za nieruchomości podobne pozyskane z regionalnego rynku nieruchomości. Uzyskana wartość rynkowa prawa własności gruntu odzwierciedla wartość gruntów o badanym przeznaczeniu, występujących na badanym rynku nieruchomości. Oszacowana wartość odtworzeniowa składników budowlanych odpowiada natomiast kosztom ich odtworzenia, przy uwzględnieniu stopnia zużycia oraz kosztów dokumentacji i nadzoru. Oceniając na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. T. operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., należy stwierdzić, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Zatem operat ten słusznie został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowi podstawę ustalenia odszkodowania. Natomiast, zdaniem Sądu, rację ma skarżący, kwestionując nałożone ww decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 roku zobowiązanie Prezydenta Miasta [...], do uiszczenia odszkodowania w zakresie składnika budowlanego. Nieuprawnione jest twierdzenie organów, iż w każdej sytuacji na skutek połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Tym samym, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii miałaby pozostawać okoliczność, kto ponosił koszty budowy i utrzymania ww. elementów drogi. W ocenie Sądu takie stanowisko jest przedwczesne. Przedmiotowa droga - ul. [...] w [...] będąca drogą należąca do Gminy [...] (jako droga kategorii gminnej) została wybudowana z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy odcinek drogi (działki nr [...]), został zagospodarowany profesjonalnie i stanowi wyasfaltowany pas drogowy ulicy wraz z chodnikiem. Z doświadczenia życiowego i zasad logiki jednoznacznie wynika, iż powyższych nakładów, w takim kształcie jak przedstawiają to ww zdjęcia, nie mogli poczynić właściciele spornego gruntu. Organ II instancji nie odniósł się natomiast do powyższej okoliczności, nie przeprowadził także analizy zgromadzonego materiału ani też uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 kpa) chociażby w zakresie, kiedy w istocie doszło do naniesienia nakładów na tę część przedmiotowej działki w postaci jezdni asfaltowej i chodnika z płyt betonowych, jak również przez kogo powyższe nakłady zostały poniesione. Trzeba natomiast podkreślić, iż przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania, ustalanego przy wywłaszczaniu nieruchomości obligatoryjne jest stosowanie reguł procedury odszkodowawczej określonych w art. 128 i nast. u.g.n. (odesłanie do zasad i trybu obowiązujących w rozdz.5 "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" działu III tej ustawy.) W art. 128 ust. 1 u.g.n. zawarte zostały trzy podstawowe zasady dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie, a mianowicie: 1) wywłaszczenie prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem, 2) odszkodowanie wypłaca się na rzecz osoby wywłaszczanej, tj. osobie, której prawo rzeczowe jest odbierane lub ograniczane, 3) wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości wywłaszczanego prawa rzeczowego. Rozwiązanie to bez wątpienia wpisuje się w pojęcie słusznego odszkodowania, o którym mowa w Konstytucji RP. Art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Przepis ten ustala więc dyrektywę w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Pojęciem słusznego odszkodowania zajmował się wielokrotnie TK, który m.in. w wyroku z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90 (OTK 1990, nr 1, poz. 2) stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Również w orzeczeniu z dnia 19 marca 1990 r., sygn. akt K 2/90 (OTK 1990, nr 1, poz. 3) Trybunał stwierdził, że ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyrażenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro więc odszkodowanie ma rekompensować wartość odbieranego prawa, to w przypadku wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie ustalone jest na podstawie wartości nieruchomości będącej przedmiotem odbieranego prawa. Oczywistym zatem jest, że jego wysokość nie może przekraczać wartości tej nieruchomości. W świetle tego, co wyżej powiedziano rozstrzygnięcie organu odwoławczego bez wątpienia zostało podjęte bez uwzględnienia wynikającej z Konstytucji RP dyrektywy w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne (a więc sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne) i powiązanej z nią regulacji określonej w art. 128 ust. 1 u.g.n. A zatem istotnym jest aby ustalane odszkodowanie było jednocześnie odszkodowaniem ekwiwalentnym, co odnosi się nie tylko do osoby byłego właściciela ale także podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia. Na pewno nie można mówić o słusznym, sprawiedliwym odszkodowaniu w sytuacji zobowiązania podmiotu do uiszczenia odszkodowania zawierającego kwotę, byłemu właścicielowi nienależną. Jeśli zatem ówcześnie współwłaściciele nie ponieśli nakładów na przedmiotową nieruchomość, to brak jest podstaw do uwzględnienia spornej kwoty odszkodowania, stanowiącej ich równowartość. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 sentencji – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] zobowiązany jest uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku i uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, a następnie stosownie do uzyskanych wyjaśnień wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.