IV SA/Wa 587/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. J. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi G. A., J. W., S.B. i M. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa postanawia: oddalić wniosek Wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 587/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg G. A., J. W., S. M. i M. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie doręczono stronom i uczestnikom postępowania odpis wyroku wraz z uzasadnieniem, ostanie doręczenie nastąpiło w dniu 22 lipca 2016 r. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. M. J., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o dopuszczenie jej do udziału w niniejszym postępowaniu oraz doręczenie uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu wniosku podała, że na nieruchomościach, które zostały przejęte przez Skarb Państwa, a których dotyczyła niniejsza sprawa, obecnie znajdują się budynki mieszkaniowe (ul. [...] oraz [...]). Nabycie przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1978 r. stanowi między innymi podstawę przysługiwania Wnioskodawczyni tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. [...] Wnioskodawczyni od 7 lutego 1996 r. zamieszkuje w tym lokalu, co potwierdza umowa najmu. Ponadto podejmowała ona próby przekształcenia przysługującego jej prawa najmu lokalu w odrębną własność. W tym celu zwróciła się do miasta K. o wyrażenie zgody na sprzedaż lokalu. Wniosek ten został zaakceptowany i w dniu 23 grudnia 1998 r. strony ustaliły warunki ba jakich nastąpi przeniesienie prawa własności. Doprowadziło to do sytuacji, w której ukształtowane zostały wszystkie elementy stosunku prawnego umożliwiające Wnioskodawczyni dokonanie zakupu lokalu od Gminy Miejskiej K.. Niezrealizowany został jedynie ostatni etap procedury - zawarcie umowy notarialnej przenoszącej własność, że względu na wstrzymanie w 1999 r. sprzedaży mieszkań przez Gminę – do czasu załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1978 r. Wnioskodawczyni podała, że z uwagi na brak zakończenia tego postępowania nie może dokończyć procedury wykupu zamieszkiwanego lokalu. Z tego też względu wywodzi, że posiada legitymację do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie dotyczącej sądowo administracyjnej kontroli prawidłowości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] stycznia 2013 r., znak: [...] Wnioskodawczyni podała również, że w toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy- K. z dnia [...] marca 1978 r. ubiegała się już o dopuszczenie Jej do udziału w postępowaniu w charakterze jego strony. Powyższe usiłowania okazały się bezskuteczne, jako że rozpatrujące sprawę organy nie uznały przysługiwania tym osobom interesu prawnego. W tym zakresie stwierdzono bowiem, że przysługujący Wnioskodawczyni tytuł prawny najmu wynikający z umowy zawartej z Gminą Miejską K. nie uprawnia uznania za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. Powyższą sytuację procesową zmienił jednak istotnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Wnioskodawczyni stoi bowiem na stanowisku, że wspomniany wyrok nakazuje przyjęcie bardzo istotnej korekty pojęcia interesu prawnego, zarówno na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie przepisów art. 156- 159 k.p.a., jak również na gruncie postępowania sądowo administracyjnego służącego kontroli zgodności z prawem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Trybunał wskazał na zagrożenie dla porządku prawnego jakie wynika z braku uwzględnienia przez przepisy regulujące postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji słusznych interesów osób, które w następstwie wydania zaskarżonej decyzji nabyły określone prawo lub w odniesieniu do których doszło do ukształtowania ekspektatywy jego nabycia. Dobitny przykład tego rodzaju ekspektatywy stanowi sytuacja prawna Wnioskodawczym, która - jak podkreślano - spełniła wszystkie przesłanki nabycia od Gminy K. prawa własności lokalu, które to nabycie niewątpliwie doszłoby do skutku wobec braku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 1978 r., znak: [...] W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. I OSK 1905/15 zostało już przesądzone, że zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na powyższe Wnioskodawczym stoi na stanowisku, iż w kontekście ustaleń zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 na gruncie sprawy uzasadnione jest przyjęcie zmodyfikowanej szerszej wykładni pojęcia interesu prawnego do udziału w postępowaniu sądowo administracyjnym, zgodnie z którą interes taki przysługuje nie tylko podmiotom, które na podstawie zaskarżonej decyzji nabyły prawo (w formie odrębnej własności lokalu), lecz również podmiotom, które uzyskały w ten sposób ekspektatywę jego nabycia w przyszłości. Przy uwzględnieniu tych wszystkich uwag, swój interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Wnioskodawczym wywodzi zarówno z przepisów prawa cywilnego materialnego regulujących uprawnienia najemcy lokalu - art. 659 § 1 w zw. z art. 680 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks jak również z przepisów prawa regulujących procedurę wykupu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego przez jego najemcę zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz w przepisach uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwaną dalej Ppsa) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie z art. 33 § 2 Ppsa udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W orzecznictwie sądowym jak i literaturze utrwalił się pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć zatem interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienia NSA z 13 stycznia 2009 r., II OZ 1382/08, 14 maja 2009 r., I OZ 505/09). W postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są - co do zasady - podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Stroną postępowania nieważnościowego inny podmiot, ale jeśli wykaże, iż ma - w rozumieniu art. 28 K.p.a – interes prawny w tym postępowaniu. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja dotyczyła kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], którą orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości objętej księga wieczystą lwh 154 c.d. KW [...] obręb [...] S., oznaczonej l. kat. 224/2 oraz księgą wieczystą lwh. 140 c.d. KW [...] obręb S., oznaczonej jako l. kat. 153, położonej w K. przy ul. [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dotychczasowi współwłaściciele tej nieruchomości są nieznani z miejsca pobytu od czasu zakończenia II wojny światowej. Decyzję tą w związku z tym doręczono Wydziałowi Gospodarki Komunalnej Urzędu m. K., PGM [...], ROM [...] i Państwowemu Biuru Notarialnemu w K.. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy, Prezydentowi K. oraz osobom fizycznym - właścicielom nieruchomości przy ul. [...] Z akt sprawy nie wynika, by na żadnym etapie postępowania uznano M. J. za stronę postępowania – choć już w 2002 r. podpisała się pod odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. W ocenie Sądu podniesione przez Wnioskodawczynię argumenty wskazują, że jest ona zainteresowana udziałem w niniejszym postępowaniu z uwagi na to, że jest najemcą jednego z lokali objętego pierwotną decyzją z 1978 r. – kontrolowaną w trybie nieważności zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], jednak jest to okoliczność niewystarczająca do uznania jej za dopuszczenie jej do niniejszego postępowania. Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok kończący postępowanie przed WSA w Warszawie, jednakże z uwagi na to, że w przypadku uwzględnienia wniosku M. J. Sąd obowiązany byłby doręczyć jej odpis wyroku z uzasadnieniem (sporządzany w niniejszej sprawie z urzędu) i tym samym otworzyłoby to możliwość ewentualnego zaskarżenia wyroku jaki w sprawie zapadł Sąd uznał za zasadne rozpoznanie tego wniosku przez Sąd I. instancji. Wnioskodawczyni przedstawiła szereg dokumentów, z których wynika, że jest najemcą jednego z lokali przy ul. [...] w K. (umowa najmu z [...] marca 1996 r.). Z dokumentów tych wynika również, że zwróciła się z prośbą o umożliwienie wykupu tego lokalu, jednakże jej prośba nie została uwzględniona – z uwagi na konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Wobec tego jedynym tytułem, jakim dysponuje Wnioskodawczyni w stosunku do lokalu jest obecnie jedynie umowa najmu. Wskazać należy, że nie istnieją bowiem unormowania, uprawniające do domagania się od gminy zbycia lokalu, którego jest się najemcą. Fakt zawarcia najmu mieszkania nie kreuje po stronie najemcy interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 82/11). Najemca lokalu posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego jego właścicielem, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca. Fakt bycia najemcą lokalu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości i posiadanie ewentualnie roszczeń wynikających z zawartej umowy najmu powoduje zatem po stronie Wnioskodawczyni co najwyżej istnienie interesu faktycznego, który nie może być jednak podstawą do uzyskania przymiotu strony. Oznacza to, że nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Wskazać również należy w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn., OPS 6/03, że "najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.).", jednak powyższa uchwała nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiot niniejszej sprawy nie dotyczy bowiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto w powyższej uchwale wywiedziono ten interes z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem, w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości jego prawo najmu wygasa z mocy prawa - po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Wskazano, że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa bezpośrednio, wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, wobec tego zastosowanie będą miały reguły ustalania interesu prawnego w świetle art. 28 K.p.a. Na odmienne stanowisko Sądu niż przedstawione nie zmoże również wpłynąć okoliczność powoływania się przez Wnioskodawczynię na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Zgodnie z tym wyrokiem, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zwrócić należy jednak uwagę, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku podkreślono, że wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Trybunał wskazywał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W ocenie Sądu na tle tego wyroku TK nie jest zasadne odstąpienie od przyjętej przez Sądy administracyjne linii orzeczniczej dotyczącej interesu prawnego najemcy, w sprawach innych niż dotyczących postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z tego względu na podstawie art. 33 § 2 Ppsa orzeczono jak w sentencji. Ponadto z uwagi na zasadę ekonomiki procesowej, jak również okoliczność, że w niniejszej sprawie wniesiono już skargę kasacyjną od wyroku z dnia 9 maja 2016 r., Sąd orzekł w niniejszym postępowaniu na posiedzeniu niejawnym.