IV SA/Wa 588/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi A. L. i D. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących A. L. i D. L. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. po rozpatrzeniu zażalenia A. i D. L. na postanowienie, działającego z upoważnienia Wojewody Zachodniopomorskiego, Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych [...], z dnia [...] lipca 2006 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr [...] położonej w obrębie miejscowości B., gmina S. w granicach [...] Parku Krajobrazowego "[...]" oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" ([...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, co następuje: Podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, że planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego "[...]" w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" [...] uznał, że słuszne jest stanowisko tego organu, iż planowana inwestycja, przez wzgląd na swoją lokalizację może mieć negatywny wpływ na część siedlisk przyrodniczych i gatunków, dla których wyznaczono obszar Natura 2000. Przedmiotowa działka znajduję się w pobliżu jeziora U., a największym zagrożeniem dla jeziora i jego ekosystemu wraz z siedliskami i poszczególnymi gatunkami roślin i zwierząt jest negatywne oddziaływanie zabudowy rekreacyjnej i mieszkaniowej w sąsiedztwie jeziora. W szczególności negatywne oddziaływanie dotyczy takich gatunków ptaków jak bielik, błotnik stawowy, kania ruda, orlik krzykliwy, rybitwa rzeczna. Są to gatunki objęte ścisłą ochroną na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz.U. Nr 220 poz. 2237). Opracowania eksperckie dla potrzeb planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego wskazują na bezwzględną konieczność powstrzymania rozwoju zabudowy w sąsiedztwie jeziora, w tym jeziora U. dla zachowania w niezmienionym stanie populacji gatunków roślin i zwierząt występujących na tym obszarze oraz ich siedlisk. Lokalizacja zabudowy na przedmiotowej działce jest według organu daleko sprzeczna z zasadami ochrony Parku, gdyż nieuwzględnia ograniczeń wynikających z ustanowienia Parku oraz obszaru Natura 2000. Nie spełnia również warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1,3,5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które powinny być spełnione łącznie. Nadto wskazał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. ustalony jest zakaz zabudowy terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka. Studium choć nie jest aktem prawa miejscowego ale ustalenia studium, wiążą organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu, a skoro tak, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna z ustaleniami studium. Zabudowa terenu w pobliżu jeziora przyczyni się do wzrostu penetracji przez ludzi okolic jeziora U. co jest niekorzystne ze względu na bytujące tam gatunki zwierząt objęte ochroną i może doprowadzić do zniszczenia siedlisk stanowiących miejsce ich żerowania i lęgu. Grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu (art. 16 ust 3 ustawy o ochronie przyrody). Nie oznacza to jednak, że właściciele tych nieruchomości są wolni od wszelkich ograniczeń. Obowiązek uzgodnienia aktów prawnych rozstrzygających o przeznaczeniu terenu przez właściwego miejscowo wojewodę w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny ma na celu zagwarantowanie wykorzystania przestrzeni zgodnie z wymogami ochrony środowiska, co może skutkować ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości. Lokalizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z zasadami ochrony Parku i stanowi istotną przeszkodę w jej uzgodnieniu. Według rozporządzenia Wojewody z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (DZ. Urz. Woj. Zach. Nr 45 poz. 1052) szczególnym celem ochrony Parku jest zachowanie i popularyzacja jego wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych oraz walorów krajobrazowych w warunkach zrównoważonego rozwoju. Cel ten może być zrealizowany m.in. poprzez wdrażanie zasad zabudowy zgodnie z którymi rozwój budownictwa jest możliwy jedynie w formie uzupełniania istniejących układów przestrzennych miast i wsi z ewentualnym ich rozszerzeniem przy unikaniu rozproszenia zabudowy. Dopuszczenie zabudowy poza wyznaczonymi granicami stanowiłoby ryzyko zabudowy otwartych terenów [...], która z uwagi na niewielką odległość od S. i wyjątkowo atrakcyjną krajobrazowo okolicę spowoduje ogromną presję inwestycyjną na zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Organ podkreślił, że ograniczenia nie mogą być utożsamiane wyłącznie z zakazami. Ustawodawca nie wprowadziłby uzgodnień, gdyby równały się one zakazom, które należy stosować w sposób imperatywny. W procesie uzgadniania należy analizować Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 wszelkie przepisy odnoszące się do obszaru prawnie chronionego. Wydanie decyzji w warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym gdy decyzja jest zgodna z innymi przepisami. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. i D. L. zarzucając: * naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieudowodnienie faktów na których je oparto, * naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 64 § 3 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu prawa własności, mimo braku ustawowej delegacji do takiego ograniczenia w powołanych w postanowieniu przepisach. Wskazując na powyższe uchybienia wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podnoszą, ze obszar Natura 2000 nie jest objęty ścisłą ochroną. Ustawa zabrania podejmowania na takim obszarze działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki dla ochrony których obszar został wyznaczony. Zabroniona jest zatem szczególnie uciążliwa dla siedlisk działalność ludzka. Oznacza to, że organ uzgadniający wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji powinien wykazać, że planowana inwestycja może w sposób znaczący pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a tego organ nie uczynił, ograniczając się do oceny, że planowana inwestycja może mieć negatywny wpływ na część siedlisk przyrodniczych i gatunków, dla których utworzono obszar Natura 2000. Analiza dotycząca wpływu inwestycji na stan siedlisk nie została przeprowadzona, a dokonanie definitywnej oceny, co przyznał organ, jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania w formie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie Prawo Ochrony Środowiska. Ograniczenia obowiązujące w obszarze parku krajobrazowego, zawarte w rozporządzeniu Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 25 maja 2005 r. nr 10/05 o utworzeniu Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", są tego rodzaju, że planowana inwestycja nie koliduje z żadnym z nich. Wprawdzie § 2 pkt 4 rozporządzenia stanowi, że celem ochrony Parku jest zachowanie walorów krajobrazowych poprzez m.in. rozwój budownictwa w formie uzupełnienia istniejących układów przestrzennych miast i wsi z ewentualnym ich rozszerzeniem przy unikaniu rozproszenia zabudowy i na ten zapis powołują się organy, ale według skarżących jest to postulat lub wytyczna dla Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 sporządzających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie podstawa nieuzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje możliwości zakazu zabudowy rozproszonej, nie ma również takiego zakazu w katalogu zakazów zawartych w rozporządzeniu. Stanowisko zajęte przez organ w kwestionowanym postanowieniu opierające się na sformułowaniu zawartym w rozporządzeniu o unikaniu zabudowy rozproszonej, jest według skarżących nadużyciem i narusza zasadę konstytucyjną, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Nadto podniesiono, ze organ uzgadniający przekroczył swoje uprawnienia, gdyż odniósł się w postanowieniu do wymagań określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a badanie tych wymagań leży w kompetencji wójta, który prowadzi postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu tj. zgodność z obowiązującym prawem rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Stosując powyższą zasadę Sąd uwzględnił również z urzędu naruszenia prawa nie podniesione przez skarżących, a mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, w ramach zabudowy gospodarczej na działce nr [...], w obrębie B., gmina S. Organy obu instancji ustaliły, że przedmiotowa działka o powierzchni 1 ha ma charakter rolny i jest położona w granicach Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" oraz w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" (kod [...]). Stosownie do regulacji zawartej w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Powołując się na ograniczenia dotyczące obszarów chronionych, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczo - krajobrazowych Parku oraz siedlisk obszaru Natura 2000 "[...]", organy odmówiły uzgodnienia projektowanej inwestycji. Skarżący nie kwestionują położenia działki na terenie objętym ochroną, ale w ocenie Sądu poczynione w tym zakresie ustalenia przez organy budzą wątpliwości i wymagają ponownego wyjaśnienia. Nie bez znaczenia bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia, czy teren projektowanej inwestycji podlega ochronie tylko dlatego, że leży w granicach parku krajobrazowego czy również dlatego, że położony jest w obszarze Natura 2000. Zasadą jest, że organ odwoławczy uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia. W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywało już rozporządzenie Nr 113/2006 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 22 sierpnia 2006 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa" (Dz. Urz. Zach. z 2006 r. Nr 95 poz. 1777). W dziale V planu "ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz innych stosownych planów, programów i decyzji administracyjnych dotyczące eliminacji i ograniczenia zagrożeń wewnętrznych" § 48 stanowi, że zaprojektowany specjalny obszar siedlisk "[...]" (kod obszaru [...]) w sąsiedztwie Parka częściowo w jego otulinie chroni m.in. w otulinie kompleks lasów bukowych po wschodniej stronie doliny [...], co zapewnia ochronę powiązań ekologicznych między Puszczą Bukową i [...]. Według ustaleń organu I instancji, zawartych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2006 r., działka [...] leży na Polanie [...], która to polana wraz z dwiema innymi polanami śródleśnymi w 1989 r. została włączona w granice Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa". Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że jeżeli działka [...] leży w granicach Parku to poza granicami obszaru siedliskowego Natura 2000. W nadesłanych aktach sprawy brak jest materiału graficznego, który pozwoliłby zweryfikować ustalenia faktyczne organów co do lokalizacji przedmiotowej działki. Należy również wskazać, że sprawa niniejsza była już dwukrotnie Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 rozpoznawana przez organy. Przy pierwszym rozpoznaniu organ I instancji ustalił, iż działka [...] położona jest w granicach Szczecińskiego Parku Krajobrazowego. Organ II instancji uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tylko z tego powodu, że organ nieuwzględnił, że działka leży także w obszarze Natura 2000 i że nie odniósł się do wymagań ochrony tego obszaru. Stanowisko organu odwoławczego wiązało organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Obszar Natura 2000 nie jest objęty ścisłą ochroną, jednak inwestycje lokalizowane na obszarze muszą spełnić określone wymagania. Według art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 Nr 92 poz. 880) zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustawa o ochronie środowiska nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (dotyczy to wyłącznie przypadków określonych w art. 46 ust. 4.). Zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony środowiska winien dokonać we własnym zakresie oceny oddziaływania na środowisko ze wskazaniem, czy inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych i w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Organy obu instancji oceniły, że projektowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na część siedlisk przyrodniczych i gatunków dla których utworzono obszar Natura 2000. Taką ocenę należy uznać za niewystarczającą, gdyż nie odpowiada wymaganiom ustawowym, nie określa stopnia negatywnego oddziaływania - w przypadku ustalenia położenia działki w obszarze Natura 2000. Teren projektowanej inwestycji stanowi działkę o charakterze rolnym. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne wymaga zgody właściwego organu. Owa zgoda nie jest wymagana w przypadku zabudowy zagrodowej, gdyż przyjmuje się, że nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. W przedmiotowej sprawie tylko inwestycja stanowiąca zabudowę zagrodową mogła podlegać uzgodnieniu przez organ. Według projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zamierzeniem inwestycyjnym jest budynek mieszkalny jednorodzinny i Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 budynek gospodarczy. Poza gołosłownym stwierdzeniem, że jest to zabudowa zagrodowa ani z treści decyzji ani z jej uzasadnienia nie można wywieść takiego charakteru zabudowy. Organ sporządzający projekt decyzji pominął w jej treści wielkość i charakter zabudowy gospodarczej. Nie wykazał, że inwestor jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 64 poz. 592), że prowadzi gospodarstwo rolne i że gospodarstwo to spełnia wymogi o jakich mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy wynika, że organ uzgadniający miał wątpliwości czy inwestor spełnia wszystkie wymogi ustawowe i Sąd te wątpliwości podziela, ale ich wyjaśnienie nie należy do organu uzgadniającego, ale do organu prowadzącego postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podjęcie przez organ uzgadniający czynności dla wyjaśnienia powyższych wątpliwości jest niewątpliwie przekroczeniem uprawnień, co słusznie zarzucają skarżący. Organ współdziałający nie może wkraczać w kompetencje innego organu. Uzgodnienie powinno dotyczyć jedynie kwestii związanych z ochroną obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie przyrody, przy czym nie może być wątpliwości jaka inwestycja jest przedmiotem uzgodnienia (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna czy zagrodowa). Wszelka działalność inwestycyjna, w tym także zabudowa zagrodowa, wywiera negatywny wpływ ma środowisko. Przyszłe szkodliwe jej oddziaływanie powinno być eliminowane już na etapie warunków zabudowy. Dla dokonania prawidłowej oceny wpływu projektowanej inwestycji na środowiska niezbędne jest posiadanie szczegółowych informacji o inwestycji, w tym o charakterze prowadzonego gospodarstwa. Organ uzgadniający winien był zwrócić projekt decyzji w celu jego uzupełnienia i ewentualnie zażądać dodatkowych informacji o projektowanej zabudowie i charakterze prowadzonego gospodarstwa. Nie można zgodzić się też ze stanowiskiem skarżących, że przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia Wojewody Zachodniopomorskiego o utworzeniu Szczecińskiego Parku Krajobrazowego "Puszcza Bukowa", który stanowi, że szczególnym celem ochrony Parku jest zachowanie walorów krajobrazowych w warunkach zrównoważonego rozwoju poprzez m.in. rozwój budownictwa w formie uzupełnienia istniejących układów przestrzennych miast i wsi z ewentualnym ich rozszerzeniem przy unikaniu rozpraszania zabudowy jest postulatem lub wytyczną tylko dla sporządzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i nie może być Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 podstawą nieuzgodnienia warunków zabudowy. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawy o ochronie przyrody, która jest jedną z ustaw ograniczających konstytucyjnie chronione prawo własności. Rozporządzenie o utworzeniu Parku wskazuje cel ochrony Parku i sposoby osiągnięcia tego celu. Jednym ze sposobów jest unikanie zabudowy rozproszonej. Nie oznacza to zakazu zabudowy rozproszonej na obszarze całego Parku , ale możliwość zakazu takiej zabudowy w indywidualnych przypadkach, z uwagi na ochronę walorów krajobrazowych. Przywołany przez skarżących przepis jest niewątpliwie wytyczną dla sporządzających plan, ale także dla organów uzgadniających projekt decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o przeznaczeniu terenu. Nałożony przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewodą (lub organem działającym z jego upoważnienia) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oznacza, że organ otrzymał ustawowe uprawienie do zajęcia stanowiska, które może ograniczyć właściciela w sposobie zagospodarowania nieruchomości. Skarżący zarzucają, że organy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołały się na ustalenia studium, co w ich ocenie było niedopuszczalne, gdyż studium nie jest prawem miejscowym. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że Studium dla gminy S. zostało uchwalone uchwałą Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2002 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Według przepisów tej ustawy w studium uwzględnia się w szczególności stan i funkcjonowanie środowiska przyrodniczego, w tym stan rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obszary rolnicze wyłączone z zabudowy, obszary które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Według studium działka skarżących leży w obszarze rolniczym z zakazem zabudowy ze względu na szczególne uwarunkowanie przyrodniczo - krajobrazowe, a także konieczność ochrony istniejących zasobów rolniczych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego ale jego ustalenia wiążą organ gminy przy sporządzaniu miejscowego planu. W tej sytuacji organ uzgadniający mógł, w ocenie Sądu, odwołać się do zakazu zabudowy wynikającego z ustaleń studium zważywszy, że nie był to argument zasadniczy, a tylko dodatkowy. 8 Sygn. akt IV SA/Wa 588/07 Wobec niewyjasnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i 77 kpa mogące mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.