IV SA/Wa 588/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. K. i J. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) stycznia 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1980 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia (...) października 1979 r. w przedmiocie przymusowego wykupu na własność Państwa nieruchomości rolnej oznaczonej jako działki nr (...) o łącznej powierzchni (...) ha, położonej w D., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego byłą własność M. i S. K. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58). Organ wskazał, iż w celu prawidłowego przejęcia nieruchomości rolnej na podstawie powołanej wyżej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. niezbędne było sporządzenie protokołu z lustracji przejmowanego gospodarstwa, który powinien określać poziom zaniedbania danego gospodarstwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził ponadto, że w aktach niniejszej sprawy brak jest protokołu z lustracji przedmiotowego gospodarstwa rolnego, natomiast J. K. w protokole przyjęcia podania oświadczył, że nie pamięta czy taki protokół z lustracji był sporządzany przez ówczesne organy. Organ podał także, iż zostały podjęte działania, które miały na celu odnalezienie protokołu z lustracji tego gospodarstwa oraz zmierzające do ustalenia, czy opisane gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Organ wyjaśnił, że próba odnalezienia protokołu, jak i przeprowadzone przez Urząd Miejski w D. przesłuchania świadków nie doprowadziły do niezbędnych ustaleń. Sygn. akt IV SA/Wa 588/08 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił uwagę, że byli właściciele przejętej nieruchomości złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta D. podnosząc, że cena za wykupiony grunt była za niska i poza żądaniem wyższej kwoty, nie kwestionowali uznania ich gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Organ uznał, iż - wobec braku dowodów wskazujących na prawidłowe użytkowanie gospodarstwa, w skład którego wchodziła przejęta nieruchomość oraz przy braku jednoznacznych materiałów wskazujących na jego zaniedbanie - sprzeciw byłych właścicieli tylko w zakresie ceny uzyskanej za przejęte gospodarstwo wskazuje, że w pozostałym zakresie akceptowali oni wspominaną decyzję Prezydenta Miasta D., orzekającej o przejęciu nieruchomości wskutek zaniedbania gospodarstwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż decyzja Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1980 r. nie narusza prawa w sposób rażący, bowiem organ w pełni odniósł się do zarzutów skarżących. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2008 r. złożyli M. K. i J. K., reprezentowani w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 1980 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali na naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na treść postępowania : art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji pomimo, iż została wydana z naruszeniem właściwości organu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie i braku ustalenia, czy gospodarstwo skarżących było użytkowane w sposób prawidłowy oraz czy dokonano jego lustracji. Odwołujący się wskazali także na naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Wojewoda (...) rozpatrujący odwołanie skarżących oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może wyjść poza zarzuty podniesione danym środkiem zaskarżenia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sygn. akt IV SA/Wa 588/08 Skarżący - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2004 r. , sygn. akt IV SA/Wa 3579/03 - wskazali, iż organem właściwym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego podjętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda. W ocenie skarżących przesądza to o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących właściwości organu. Zdaniem odwołujących się organ z jednej strony przyznał, iż nie ma podstaw do prawidłowego przejęcia nieruchomości skarżących, a jednocześnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody wydaną pomimo braku protokołu z lustracji przejmowanego gospodarstwa, zatem niezgodnie z prawem. Wskazano przy tym, że brak protokołów z przeprowadzonej lustracji uniemożliwia ustalenie, jaki był stan zagospodarowania działki będącej własnością skarżących. Skarżący podali również, iż niezasadnie organ przyjął, że wskazywali oni wyłącznie na fakt zbyt niskiej ceny za wykupione nieruchomości, bowiem podnosili oni w toku postępowania, iż na gospodarstwo rolne na przedmiotowej działce prowadzone było w sposób prawidłowy. Ponadto zarzucono, iż niezasadnie organ powołał się na brak dowodów świadczących o prawidłowym użytkowaniu przedmiotowego gospodarstwa, przy jednoczesnym braku jednoznacznych materiałów wskazujących na jego zaniedbanie. W ocenie skarżących świadczy to o niezebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, Sygn. akt IV SA/Wa 588/08 przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna podlega kontroli sądu administracyjnego jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi natomiast, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając Sygn. akt IV SA/Wa 588/08 na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2351/05, lex nr 196302). Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powyższego unormowania wynika obowiązek organu zebrania całokształtu materiału dowodowego i ustalenia prawdy obiektywnej. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył wymienione wyżej przepisy postępowania, w sposób który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Trzeba bowiem wskazać, iż postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, co - w konsekwencji - doprowadziło do wadliwości argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo powołał się na przepisy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. z 1968 r., Nr 11, poz. 58). Sygn. akt IV SA/Wa 588/08 Podany przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. stanowił, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Z kolei przepis § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia przewidywał konieczność sporządzenia protokołu z lustracji przejmowanego lustracji. Skoro organ stwierdził, iż tego rodzaju dokumentu brak jest w aktach sprawy, prawidłowo podjął starania o ustalenie opisanej okoliczności za pomocą innych środków dowodowych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1290/96, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96, niepubli.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998 r., IVSA2319/96,niepubli.). Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, GAP z 1988 r., nr 17). Prowadzenie postępowania dowodowego w trybie nieważnościowym może zatem zostać przeprowadzone jedynie wyjątkowo. Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym -w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. W odróżnieniu jednak Sygn. akt IV SA/Wa 588/08 od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie celem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nadzoru jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana w sprawie decyzja (decyzje) została wydana przy wystąpieniu którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu. W postępowaniu nadzwyczajnym nie rozstrzyga się bowiem ponownie o istocie sprawy, dlatego też postępowanie to nie może zmierzać do "naprawienia" uchybień popełnionych przez organ wydający kwestionowaną decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. I SA/Wa 1142/06 LEX nr 320585). Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2002 r. I SA 1130/00 LEX nr 82641). Z powyższych poglądów wynika zatem wniosek, iż organ w niniejszej sprawie, prawidłowo podjął starania w celu ustalenia okoliczności przewidzianej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. przy pomocy takich środków dowodowych, jak zeznania świadków. Przesłuchanie jedynie 2 świadków należy jednak ocenić jako niewystarczające, tym bardziej, iż organ wydał dla skarżących decyzję negatywną. Ponadto należy zauważyć, iż zasadny jest pogląd skarżącego odnoszący się do argumentacji zawartej w decyzji. Skoro bowiem przesłuchani świadkowie wprost stwierdzili, iż "nie są w stanie określić poziomu produkcji i ilości bydła, trzody chlewnej i owiec", to organ nie mógł tylko na tej podstawie negatywnie orzec o żądaniu skarżących. Ze złożonych zeznań nie wynika bowiem, w jaki sposób użytkowane było przedmiotowe gospodarstwo, czy było zaniedbane bądź prowadzone prawidłowo. Błędnie organ uznał, iż sprzeciw skarżących tylko co do ceny uzyskanej za przejęte gospodarstwo wskazuje, iż w pozostałym zakresie skarżący akceptowali przedmiotową decyzję. Tego rodzaju wniosek nie wynika Sygn. akt IV SA/Wa 588/08 z żadnego stanowiska skarżących i stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W tym miejscu należy podkreślić, iż powołany wyżej przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu. W sytuacji, gdy organ nie udowodnił, iż przedmiotowe gospodarstwo prowadzone było w sposób nieprawidłowy, nie może obarczać strony negatywnymi skutkami podjętej decyzji. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących wskazującego na niewłaściwość organu wydającego decyzję, powodującą konieczność stwierdzenia nieważności. Powołanie się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2004 r. , sygn. akt IV SA/Wa 3579/03 było niezasadne, bowiem wyrok ten dotyczył sprawy w zupełnie innym stanie faktycznym. W tamtej bowiem sprawie Sąd kontrolował decyzję Wojewody z 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda orzekał zatem jako organ pierwszej instancji w postępowaniu nieważnościowym. W niniejszej sprawie decyzja Wojewody (...) jest z dnia (...) kwietnia 1980 r., zatem nie można mówić, że właściwym w sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów dotyczących właściwości. Orzekając ponownie w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200 i 205 ustawy P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).