IV SA/Wa 590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego P. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 590/11 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania P. G. (dalej "skarżącego") od decyzji Konsula w R. (dalej "Konsula") z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu serii [...] nr [...] (dalej "decyzji Konsula"), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Referując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie postanowienia, Minister wskazał co następuje: W dniu [...] listopada 2010 r. do Ambasady RP w R. wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...] o unieważnienie paszportu skarżącemu w związku z podejrzeniem popełnienia przez niego przestępstwa z art.286 §1 k.k. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art.38 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz.U. Nr 143, poz.1027 z późn.zm.), dalej "ustawa o dokumentach (...)", Konsul unieważnił skarżącemu paszport. W decyzji pouczono skarżącego o prawie wniesienia odwołania do Ministra, za pośrednictwem Konsula, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przedmiotowa decyzja została odebrana w dniu [...] listopada 2010 r. Odwołanie skarżącego zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] grudnia 2010 r. i wpłynęło do Wydziału Konsularnego w R. dnia [...] grudnia 2010 r. Dokonawszy oceny formalnej wniesionego odwołania, Minister stwierdził zaskarżonym postanowieniem uchybienie terminu do jego wniesienia. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje: W świetle art.57 § 5 pkt 2 k.p.a. (przewidującego możliwość wnoszenia pism procesowych za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej operatora publicznego) czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest zachowany, jeżeli przed upływem tego terminu odwołalnie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. O zachowaniu terminu dokonania czynności decyduje zatem data nadania odwołania w tej placówce. Decyzja Konsula została odebrana w dniu [...] listopada 2010 r., związku z czym bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął się z dniem [...] listopada 2010 r., a skończył z dniem [...] grudnia 2010 r. Odwołanie skarżącego zostało nadane za pośrednictwem polskiego operatora pocztowego w dniu [...] grudnia 2010 r., a zatem 5 dni po upływie ustawowego terminu. Powyższa okoliczność stanowi przesłankę do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art.134 k.p.a. Skarżący wniósł do Sądu skargę na postanowienie Ministra, zarzucając orzeczeniu naruszenie art.42 § 1, 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w dniu [...] listopada 2010 r. miało miejsce prawidłowe doręczenie skarżącemu decyzji Konsula. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał, co następuje: - decyzja Konsula została przesłana skarżącemu na adres [...], G. (dalej "pierwszy adres zamieszkania") w sytuacji, gdy skarżący od ponad roku pod adresem tym nie zamieszkiwał, - decyzję Konsula odebrał dozorca domu stanowiącego pierwszy adres zamieszkania skarżącego, który w momencie odebrania przesyłki nie był upoważniony do jej odbioru, a następnie w dniu [...] listopada 2010 r. przekazał przesyłkę skarżącemu, - w świetle powyższego dzień [...] listopada 2010 r. należy uznać za dzień doręczenia decyzji skarżącemu, w związku z czym wniesienie odwołania od decyzji Konsula w dniu [...] grudnia 2010 r. nastąpiło w ustawowym terminie, - skarżący od września 2009 r. zamieszkuje pod adresem [...] (dalej "drugi adres zamieszkania"). Do skargi skarżący załączył następujące dokumenty: - "Zaświadczenie o miejscu zamieszkania historyczne" wystawione przez Urząd Stanu Cywilnego Miasta G. w K. Prowincja N. (dokument oryginalny wraz z tłumaczeniem na język polski dokonanym przez tłumacza przysięgłego), stwierdzające w odniesieniu do skarżącego adnotacje "Zamieszkały przy [...] od dnia [...] maja 2006 r." oraz "Zamieszkały przy [...][...] od dnia [...] czerwca 2009 r.", - oświadczenie dozorcy domu stanowiącego pierwszy adres, L. C. z dnia [...] lutego 2011 r. (dokument wyłącznie w języku polskim). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się w piśmie do zarzutów skargi, Minister wskazał, co następuje: W treści odwołania skarżący podał pierwszy adres zamieszkania, w związku z czym organ przyjął, że adres ten jest adresem do doręczeń. Trudno domniemywać, że cel zamieszczenia powyższego adresu w odwołaniu był inny. Organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony (w tym przypadku adres wskazany przez samego zainteresowanego) jest adresem aktualnym. Decyzja Konsula została wysłana stronie na pierwszy adres zamieszkania. Pierwszy adres zamieszkania został wskazany przez skarżącego jako adres stałego pobytu w W. w ostatnim wniosku o wydanie paszportu złożonym w dniu [...] września 2007 r. Dane ujawnione w zaświadczeniu [...] Urzędu Stanu Cywilnego pozostają w sprzeczności (fakt zamieszkiwania od dnia [...] czerwca 2009 r. pod drugim adresem zamieszkania) z adresem podanym przez skarżącego w odwołaniu (pierwszy adres zamieszkania). Z przywołanego zaświadczenia nie wynika ponadto jednoznacznie, że od dnia [...] czerwca 2009 r. skarżący mieszka wyłącznie pod drugim adresem zamieszkania, gdyż daty wskazane w zaświadczeniu w odniesieniu do obu adresów zamieszkania są jedynie początkowymi datami zamieszkania. Pokwitowanie odbioru pisma przez osobę nie będącą adresatem decyzji uzasadnia przyjęcie domniemania istnienia po stronie kwitującego woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi. Datą doręczenia jest w takim przypadku data odbioru pisma przez osobę mającą przekazać pismo adresatowi decyzji, nie zaś data takiego przekazania. Nieprzekazanie pisma jego adresatowi nie ma wpływu na skuteczność jego doręczenia. Podjęcie się oddania pisma adresatowi nie wymaga złożenia wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi. W oparciu o przepisy prawa [...], regulujące kwestie doręczania korespondencji (Dekret Ministerialny 09.04.01) należy stwierdzić, że w sytuacji, w której dozorca domu stanowiącego pierwszy adres zamieszkania skarżącego nie odmówił przyjęcia korespondencji skierowanej do skarżącego, to tym samym był osobą upoważnioną do odbioru przesyłki i podjął się oddania pisma adresatowi. Informacja, że skarżący posiada również drugi adres zamieszkania, została przez niego podana dopiero w skardze na zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.– zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę skarżącego należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art.134 k.p.a. w związku z art.7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wadliwe uznał, że w sprawie doszło do skutecznego prawnie doręczenia decyzji Konsula skarżącemu. W niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, w której w pierwszej instancji orzekł organ administracji publicznej działający poza granicami RP, tj. Konsul RP w R., w drugiej zaś Minister, czyli organ administracji działający w kraju. Rozróżnienie to jest o tyle istotne, że postępowanie przed obu tymi organami regulowane jest różnymi przepisami procesowymi. Zgodnie z dyspozycją art.3 § 2 pkt 4 k.p.a. przepisów tego kodeksu nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisy k.p.a. nie obowiązywały zatem w postępowaniu przez Konsulem, obowiązywały natomiast w postępowaniu przed Ministrem. Zakres i zasady działania konsulów regulują przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 z późn. zm.), dalej "ustawy". Na podstawie art.31 ust.1 ustawy wydano z kolei, obowiązujące do dnia dzisiejszego, zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem, M.P. Nr 35, poz. 233 z późn. zm.), dalej "zarządzenie". Przepis art.23 ustawy ustanawia w sposób ogólny kompetencje konsula do wydawania obywatelom polskim paszportów lub innych dokumentów uprawniających do przekraczania granicy, wznawiania ich ważności, dokonywania w nich zmian oraz ich unieważniania (ust.1), zastrzegając jednocześnie, że tryb i zakres wykonywania czynności, o których mowa w ust. 1, określają odrębne przepisy (ust.2). Sprawa, w której orzekł w niniejszej sprawie Konsul dotyczy unieważnienia paszportu skarżącego w trybie wskazanym w art.38 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy o dokumentach paszportowych. Właściwość Konsula w sprawie wynika z art.43 ust.1 ustawy o dokumentach (...), w świetle którego to przepisu paszporty i paszporty tymczasowe w Rzeczypospolitej Polskiej wydaje, odmawia ich wydania i unieważnia wojewoda właściwy ze względu na miejsce stałego pobytu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy, a w razie braku takiego miejsca - według ostatniego miejsca stałego pobytu tej osoby, a za granicą - konsul. W konsekwencji niezawarcia we wskazanej wyżej ustawie szczególnych uregulowań odnoszących się do postępowań o unieważnienie dokumentów paszportowych przez konsulów, uznać należy, że w sprawach tych znajdują wprost zastosowanie regulacje zawarte w zarządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem. W zarządzeniu tym, poza kwestiami o charakterze ogólnym (Rozdział 1), uregulowano m.in. następujące zagadnienia procesowe (Strony – Rozdział 2, Postępowanie przed Konsulem – Rozdział 3, Decyzje – Rozdział 6, Odwołanie – Rozdział 7, Terminy – Rozdział 8). W kontekście oceny prawnej niniejszej sprawy przywołania wymagają następujące szczegółowe uregulowania procesowe: (§ 5) Konsul prowadzi korespondencję z obywatelami polskimi, niezależnie od miejsca ich zamieszkania, w języku polskim, a z obywatelami, osobami prawnymi i instytucjami państwa przyjmującego - w języku tego państwa; jednakże na pisma i listy napisane do konsula w języku polskim udziela odpowiedzi w tym języku. (§ 8 ust.1) Strona może działać przed konsulem osobiście lub przez swego pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. (§ 15 ust.1) Konsul porozumiewa się ze stroną zamieszkałą w państwie przyjmującym pisemnie lub ustnie. W razie potrzeby może on wezwać stronę do osobistego stawienia się w konsulacie. Jednakże powinien on zawsze uwzględniać wiek osoby wzywanej oraz wysokość kosztów podróży z miejsca jej zamieszkania do siedziby konsulatu. Konsulat nie zwraca kosztów podróży związanych z osobistym stawiennictwem strony, o czym powinna być ona poinformowana w wezwaniu. (§ 16) Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma konsulatu, przesłanego mu przez pocztę lub w inny sposób, konsul zwrócone pismo załącza do akt sprawy z adnotacją o odmowie przyjęcia i ewentualnie o przyczynach odmowy. W takim wypadku uważa się, że pismo zostało doręczone w dniu, w którym nastąpiła odmowa przyjęcia. Dotyczy to również wypadku, gdy strona odmawia przyjęcia pisma, które miało być jej wręczone w konsulacie. (§ 33) Konsul przekazuje stronie decyzję na piśmie lub ustnie w zależności od rodzaju sprawy, obowiązujących przepisów i miejsca zamieszkania strony. W związku z faktem, że ani zarządzenie ani ustawa o funkcjach konsulów nie zawierają odesłania do przepisów k.p.a. w zakresie doręczenia pism procesowych przez konsula, uznać należy, że uregulowania zarządzenia są w tej materii wyczerpujące. Podkreślić w związku z tym należy, mając na uwadze ocenę Ministra, że doręczenie decyzji Konsula skarżącemu nastąpiło z momentem jej odebrania pod pierwszym adresem zamieszkania skarżącego przez osobę podpisaną na pokwitowaniu przesyłki (z późniejszych wyjaśnień skarżącego wynika, że był to dozorca domu), że możliwość zastosowania tego rodzaju doręczenia korespondencji urzędowej niewątpliwie przewiduje art.43 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stanowczo jednakże podkreślić należy, że rozwiązanie tego rodzaju nie zostało uwzględnione w przepisach zarządzenia. W ocenie Sądu, w sytuacji w której tryb doręczenia, o którym mowa w art.43 stanowi wyjątek od generalnej zasady doręczenia pisma urzędowego stronie postępowania osobiście, ewentualnie do rąk jej pełnomocnika, nieuwzględnienie w sposób wyraźny odpowiednika takiego wyjątku w przepisach procesowych, mających zastąpić przepisy k.p.a., oznacza, że te przepisy szczególne wyjątku takiego nie dopuszczają. Powyższe skłania do wniosku, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że doręczenie decyzji Konsula na pierwszy adres zamieszkania skarżącego za pośrednictwem dozorcy domu wywołało skutek wobec skarżącego. Skuteczność doręczenia decyzji Konsula była zatem uzależniona od dokonania go przez pocztę osobiście do rąk skarżącego, ewentualnie od doręczenia decyzji skarżącemu w siedzibie konsulatu. W konkluzji powyższego uznać należy, że dnia [...] listopada 2010 r. nie można traktować jako daty doręczenia decyzji Konsula skarżącemu, a zatem również jako daty, od której należy liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji, pomimo braku formalnego doręczenia decyzji Konsula skarżącemu uznać należy, że odwołanie od tej decyzji, zważywszy na fakt ostatecznego wejścia w jej posiadanie przez skarżącego, jest odwołaniem skutecznym, wniesionym w terminie. Powyższe rodzi po stronie organu odwoławczego obowiązek rozpatrzenia odwołania co do meritum. Z powyższych względów Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.