IV SA/Wa 590/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zmierzającego do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. IVSA/Wa590/12 Uzasadnienie M. i R. G. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. powołując się na ustawę z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) zwrócili się do Wojewody [...] o przyznanie im odszkodowania za zniszczenie nieruchomości rolnej, przeprowadzenie jej rekultywacji i niezwłoczne skierowanie ścieków z cmentarza komunalnego w O. do kanalizacji miejskiej. Wnioskodawcy podali, że ścieki z cmentarza spływają do jeziora P. powodując jego zanieczyszczenie i w konsekwencji zanieczyszczenie nieruchomości skarżących. W piśmie wskazano poza tym, że usytuowanie cmentarza jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., przekazał do rozpoznania właściwemu organowi pismo M. i R. G. z dnia [...] czerwca 2009r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Odmowę tę uzasadniono daleko posuniętą eutrofizacja zbiornika, co zostało stwierdzone w zgromadzonych w sprawie kilku opiniach biegłych. Mając na uwadze przepis art. 35 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie organ I instancji uznał, że do silnej eutrofizacji zbiornika stanowiącej szkodę w środowisku w wodach należałoby zastosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie wskazanej ustawy. W tym zakresie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym w sprawie. Podano, że nie można również zrealizować żądania strony wprowadzenia zakazu odprowadzania wody opadowej i roztopowej z terenu cmentarza. Wskazano, że odpowiednio do przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, poz. 984) i wyników badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w O. stwierdzono, że odprowadzane ścieki odpowiadają wymogom określonym w cytowanym rozporządzeniu. Organ I instancji odniósł się również do analiz ścieków wykonanych w 1995 r. i w roku 2011 w zakresie zanieczyszczenia 1 IVSA/Wa590/12 bakteriologicznego wykazując, że w prezentowanych wynikach badaniu padlegały inne, nieporównywalne parametry, co nie pozwala wnioskować o znaczącym pogorszeniu stanu wody. Zwrócono również uwagę na odprowadzanie ścieków bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co zostało ocenione przez organ jako bezpośrednio zagrożenie szkodą w środowisku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. podkreślił, że w tym przypadku nie chodzi o sam fakt odprowadzania ścieków bez pozwolenia, ale o brak wiedzy na temat ilości odprowadzanych wód i ich jakości. Uregulowanie wymaganego prawem stanu formalnoprawnego pozwoli monitorować oddziaływanie ścieków na jakość odbiornika. M. i R. G. złożyli zażalenie na ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2011r.. W zażaleniu ponownie zażądano nakazania skierowania ścieków do kanalizacji miejskiej. Żalący podnieśli że wody jeziora P. do roku 1990 były wykorzystywane do produkcji pieczarek, hodowli koni, krów i drobiu. Wykonane w 1995 r. badania ścieków odprowadzanych przez Cmentarz Komunalny wykazały wielokrotne przekroczenia dopuszczalnych ilości biogenów (azot i fosfor). Od tego czasu jezioro to stało się szambem. Ponadto skarżący stwierdzają że przed założeniem drugiej części cmentarza, co miało miejsce w 1986 r., jezioro P. miało wody I klasy czystości, po 10 latach II klasy, a po kojejnych 16 IV klasy. Ponadto skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. stwierdzają że brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do jeziora jest szkodą. W podsumowaniu zażalenia ponownie wniesiono o nakazanie skierowania ścieków z cmentarza do kanalizacji i miejskiej. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 24 i 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), 2 IVSA/Wa590/12 zwanej "ustawą szkodową", do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem [...] kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem [...] kwietnia 2007 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to konieczność zastosowania w takich sytuacjach przepisów, które obowiązywały przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej. W tym zakresie nie wskazano organu właściwego w sprawie, jak to uczynił ustawodawca w stosunku do szkód w środowisku w powierzchni ziemi, co oznacza, że organem tym jest organ, który był właściwy w danej sprawie przed wejściem w życie ustawy szkodowej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na brzmienie przywołanego przepisu mówiącego, że jeśli szkoda w środowisku zaistniała przed określoną w ustawie datą lub wynikała ona z działalności, która została zakończona przed tym dniem, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do zastosowania tego przepisu wymagane jest spełnienie jednej z dwóch przesłanek: albo szkoda w środowisku zaistniała przed wskazaną datą albo przed tą datą została zakończona działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, która doprowadziła do wystąpienia szkody w środowisku. Równocześnie jednak do zdarzenia mającego znamiona szkody w środowisku doszło najpóźniej w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Świadczy o tym szereg dowodów zgromadzonych w sprawie. Otóż zgłaszający szkodę w środowisku, M. i R. G. pierwsze swoje żądania odnośnie zaprzestania odprowadzania ścieków do jeziora P. przedstawili w roku 1994, co było podyktowane brakiem możliwości korzystania z wód jeziora na skutek znaczącego pogorszenia się ich jakości. Organ podkreślił, żę z dołączonych do akt sprawy opinii wynika jednoznacznie, że do szkody w środowisku w wodach definiowanej jako negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji wody, doszło najpóźniej w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Wody jeziora P. już w opinii M. T. pochodzącej z 1995 r. zostały ocenione jako zanieczyszczone związkami organicznymi, a jezioro jako wykazujące cechy daleko zaawansowanej eutrofii. W kolejnej opinii opracowanej przez C. G. w 1997 r. wnioski zostały określone jeszcze bardziej precyzyjnie. Otóż potwierdzono w niej, że jezioro P. jest silnie zeutrofizowane. Ponadto autor stwierdził, iż "stan ten został osiągnięty jeszcze przed założeniem cmentarza komunalnego, jednak procesy degradacji zostały wyraźnie przyspieszone po powiększeniu się powierzchni 3 IVSA/Wa590/12 cmentarza, a ponadto w obecnym stanie jezioro nie może być wykorzystane gospodarczo w żaden sposób. Podsumowując organ stwierdził, że do degradacji wód jeziora doszło przed dniem [...] kwietnia 2007 r., co odpowiednio do art. 35 ust. 1 wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w zgłoszonej sprawie w oparciu o ustawę szkodową. Żądanie usunięcia zanieczyszczeń może być rozstrzygane wyłącznie w oparciu o przepisy obowiązujące w tym zakresie przed dniem wejścia w życie ustawy szkodowej, a w tym zakresie regionalny dyrektor ochrony środowiska nie jest organem właściwym. Z tych względów Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcie postępowania było zasadne i dlatego zostało utrzymane w mocy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 11 lit c przez szkodę w środowisku w wodach należy rozumieć negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji wód, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód i ocenioną w stosunku do stanu początkowego. Na marginesie zauważyć należy, że nie jest równocześnie możliwe ustalenie w chwili obecnej stanu początkowego, na co również zwracają autorzy prezentowanych w sprawie opinii. Na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga M. i R. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, że wydane zostało z naruszeniem prawa polegającym na nieprzeprowadzeniu w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Strona skarżąca wskazała, że zanieczyszczanie jeziora ściekami z cmentarza komunalnego trwa cały czas, a organy administracji nic nie robią aby zmienić ten stan rzeczy. Skarżący podkreślili, że ta sytuacja powoduje dla nich konkretne straty ponieważ nie mogą w pełni korzystać ze swojej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 4 IVSA/Wa590/12 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zim.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. Zm.). Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Organy administracyjne obu instancji po zapoznaniu się ze sprawą w związku ze zgłoszeniem przez stronę skarżącą szkody w środowisku na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 74, poz. 493), uznały, że szkoda w środowisku polegająca na zanieczyszczeniu wód jeziora P. powstała przed dniem [...] kwietnia 2007 r., w związku z czym ma zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy wyłączający jej stosowanie. Z tej przyczyny odmówiono wszczęcia postępowanie odnośnie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych. Jak stanowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 74, poz. 493), zwanej dalej ustawą szkodową, do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem [...] kwietnia 2007 r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem [...] kwietnia 2007 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące przed dniem wejścia w życie wymienionego aktu. Oznacza to, że regulacje ustawy szkodowej nie znalazłyby w takim wypadku zastosowania. Termin wystąpienia szkody ma zatem niezwykle istotne znaczenie, co do wyboru stosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. Z tego wynika, iż na organach spoczywa obowiązek bezspornego ustalenia terminu wystąpienia szkody w środowisku. Istotne również znaczenie dla 5 IVSA/Wa590/12 zastosowania przepisów prawa materialnego ma nie tylko ustalenie czy do bezpośredniego zagrożenia szkodą doszło przed wejściem w życie ustawy szkodowej, ale również ustalenie czy do tej szkody dochodziło lub dochodzi nadal po dacie [...] kwietnia 2007 r., gdyż wyniki tych ustaleń warunkują, czy zastosowanie będzie miał, czy też nie będzie miał powołany wyżej art. 35 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie ograny obu instancji uznały, iż szkoda w środowisku powstała przed dniem [...] kwietnia 2007 r. Stanowisko takie przyjęły organy obu instancji, nie badając, czy do szkody zanieczyszczania jeziora dochodziło lub dochodzi nadal po dacie [...] kwietnia 2007r., co było podnoszone przez stronę postępowania w toku postępowania administracyjnego. Skarżący twierdzą, że zanieczyszczanie wód jeziora wodami opadowymi i roztopowymi z terenu cmentarza komunalnego trwało po dniu [...] kwietnia 2007r. i trwa nadal. W świetle zebranego materiału dowodowego, nie może budzić wątpliwości, iż szkoda polegająca na zanieczyszczeniu wód jeziora miała początek przed dniem [...] kwietnia 2007 r., Z akt sprawy nie wynika jednak niezbicie że po dniu [...] kwietnia 2007r. nie dochodzi do dalszego zanieczyszczania środowiska gruntowo-wodnego. Innymi słowy, że po tej dacie nie dochodziło już do szkody w środowisku. Kwestia ta, jako mająca w sprawie podstawowe znaczenie musi być przez organ jednoznacznie wyjaśniona. Bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W tych warunkach zarzuty skargi, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, należało uznać za zasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.