IV SA/Wa 590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga J.D. na rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] listopada 2013 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") wpłynął wniosek Wójta Gminy K. (dalej "Wójt") w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J.D. (dalej: "skarżąca", "strona"), polegającej na budowie budynku letniskowego o powierzchni zabudowy do 60 m² i altany o powierzchni do 10 m² na terenie działki nr [...] w obrębie W., gmina K., powiat [...], województwo [...]. Ww. działka położona jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz na obszarach Natura 2000 [...] i [...]. RDOŚ postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej "u.p.z.p.") w związku z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...]) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia w zakresie ochrony przyrody. Uzasadniając powyższe organ I instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest weryfikacja zgodności zamierzenia inwestycyjnego, scharakteryzowanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony przyrody dotyczącymi otuliny [...] Parku Krajobrazowego i obszarów Natura 2000: [...] ([...]) i [...] ([...]). W odniesieniu do przepisów dotyczących otuliny [...] Parku Krajobrazowego, organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., zwana dalej "ustawą o ochronie przyrody") "nie określa zakazów". Natomiast rozpatrując zgodność projektu decyzji z przepisami dotyczącymi obszarów Natura 2000, RDOŚ wskazał, że dla planowanej inwestycji została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, z której wynikło, iż może ona znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar chroniony. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], wydanym w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., zwana dalej "ustawą środowiskową"), odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Dlatego organ I instancji, powołując się na art. 33 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o ochronie przyrody, uznał, że zobowiązany był do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie podnosząc, iż przytoczone przez RDOŚ argumenty nie zostały poparte żadnymi dowodami, analizami oraz badaniami, które wskazywałyby jednoznacznie, że planowany domek letniskowy z altaną o tak nieznacznych rozmiarach będzie miał znaczący negatywny wpływ na obszary Natura 2000 [...] i [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ I instancji podniósł, że nie ma pewności, iż łączne oddziaływanie na stan ochrony ww. obszarów nie będzie negatywne, a natężenie tych oddziaływań nie będzie miało charakteru znaczącego. Ponadto ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej nie mówi o każdym negatywnym oddziaływaniu, ale o oddziaływaniu znaczącym. Zdaniem skarżącej, nie każda zabudowa i nie każda forma rekreacji będą stanowiły zagrożenie. Podniosła, iż z przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz raportu oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000 jednoznacznie wynika, że przy zastosowaniu środków minimalizujących, negatywne oddziaływanie domków i altanek na obszary Natura 2000, ich posadowienie i użytkowanie nie zagrozi przedmiotowi chronionych obszarów. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu I instancji, iż planowane przedsięwzięcie usytuowane będzie około 30 m od linii brzegowej jeziora W. wskazując, że odległość ta wynosi w linii prostej około 80 m, natomiast odległość planowanego budynku i altany od linii brzegowej jeziora wynosić będzie około 102 m. Są to wartości szacowane na podstawie wyrysu z ewidencji gruntów, ponieważ formalnie nie została wydana decyzja ustalająca linię brzegową dla tego jeziora. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ odwoławczy, odnosząc się do zgodności projektu decyzji z przepisami dotyczącymi obszaru Natura 2000, wskazał, że kwestia ta została rozstrzygnięta w postanowieniu RDOŚ w G. z dnia [...] lipca 2013 r., wydanym w trybie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wobec stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia może znacząco wpływać negatywnie na ten chroniony obszar, RDOŚ był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej. Organ uzgodnieniowy, orzekając na podstawie u.p.z.p., jest związany oceną dokonaną w trakcie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, natomiast postanowienie RDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca może skarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji o warunkach zabudowy. GDOŚ przyznał, iż kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi funkcjonowanie [...] Parku Krajobrazowego nie została przez organ I instancji właściwie przeanalizowana w kontekście przepisów dotyczących tej formy ochrony przyrody. Jednak rozstrzygnięcie tej kwestii, z uwagi na negatywną ocenę projektu pod kątem jej wpływu na obszar Natura 2000, nie jest niezbędne. Organ odwoławczy odstąpił zatem od badania projektu pod względem wpływu na funkcjonowanie [...] Parku Krajobrazowego. Skargę do sądu administracyjnego na powołane wyżej rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że stanowisko organów w sprawie działek nad jeziorem jest krzywdzące i prowadzi do nierównego traktowania poszczególnych właścicieli działek. RDOŚ postanowił pozytywnie uzgadniać warunki zabudowy w przypadku legalizacji powstałych bez zezwoleń domków, odmawia jednak swojej zgody na realizację zabudowy letniskowej dla osób, które działają zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżąca podniosła również zarzut, że brak możliwości rozpatrzenia zażalenia na postanowienie w sprawie warunków realizacji przedsięwzięcia prowadzi do tego, że postępowanie dotyczące oceny oddziaływania, przeprowadzone na podstawie ustawy środowiskowej, nie będzie rozpatrywał organ ochrony środowiska, tylko SKO, które rozpatruje sprawy głównie pod względem procedur administracyjnych, a nie prawidłowości oceny. Dlatego zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko powinny być brane pod uwagę przez GDOŚ. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do wniosku, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zasadnicza kwestia w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ ochrony przyrody prowadzący postępowanie uzgodnieniowe w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. był związany - wydanym przez tenże organ - rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i wobec tego wydanie postanowienia uzgodnieniowego mogło ograniczyć się do przywołania osnowy postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Aby odpowiedzieć na powyższe, konieczne jest przeanalizowanie przepisów u.p.z.p. oraz ustawy środowiskowej. W art. 3 ust. 1 ustawy środowiskowej zawarte zostały definicje niektórych pojęć, co oznacza, że ich użycie w dalszej części ustawy należy interpretować zgodnie z tymi definicjami. Wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy środowiskowej oceny oddziaływania wyróżniają ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, rozumianą jako ograniczoną do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, rozumianą jako ocenę oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmującą w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Na gruncie zatem ustawy środowiskowej wyróżniono przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia inne niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 - co znalazło odzwierciedlenie w brzmieniu art. 59 ustawy środowiskowej. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż planowane przedsięwzięcie nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane. Jednakże oceny wymagało, czy jako niezwiązane bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000, ani nie wynikające z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, jego integralność oraz spójność sieci obszarów Natura 2000. Został zatem stwierdzony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Z art. 61 ust. 4 ustawy środowiskowej wynika, iż ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o której mowa w art. 62 ust. 2 tej ustawy, przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ocena wpływu na obszar Natura 2000 przeprowadzana jest w takim przypadku w toku postępowania o wydanie decyzji wskazanych w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej. Takimi zaś decyzjami jest m. in. decyzja o warunkach zabudowy (art. 96 ust 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej, zainicjowanie postępowania przewidzianego w art. 97 następuje w przypadku, gdy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, rozważy przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jeżeli organ ten uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentacji wskazanej w art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 97 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy, po otrzymaniu tych dokumentów, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nakłada obowiązek przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, określając zakres tego raportu, przy czym zakres raportu powinien być ograniczony do określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W oparciu o zgromadzony materiały organ wydaje postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 bądź odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie RDOŚ wydał w dniu [...] lipca 2013 r. postanowienie odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia i prawidłowo pouczył strony o braku możliwości wniesienia na to rozstrzygnięcie zażalenia. Przepis art. 98 ust. 8 ustawy środowiskowej wyraźnie bowiem wyklucza zaskarżalność postanowień wydanych na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej (w sprawie uzgodnienia warunków). Te zaś postanowienia, zgodnie z systematyką ust. 2 i 3 art. 98 ustawy środowiskowej, dzielą się na postanowienia o uzgodnieniu warunków oraz o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że weryfikacja tych rozstrzygnięć może zostać dokonana dopiero w decyzji kończącej postępowanie główne, tj. jednej z decyzji wskazanej w art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej - w niniejszym wypadku w decyzji o warunkach zabudowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie prowadzone w oparciu o ustawę środowiskową w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest odrębnym postępowaniem uzgodnieniowym, prowadzonym w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do postępowania uzgodnieniowego, prowadzonego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Również zakres związania wzajemnie tymi rozstrzygnięciami jest odrębnie normowany. Z normy art. 100 ustawy środowiskowej wynika, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, czyli w niniejszym wypadku organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, tj. Wójta. Z przepisów natomiast nie wynika, aby postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej był związany inny organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe. Nie oznacza to jednak, że organ uzgadniający - zwłaszcza, że w tym wypadku jest to ten sam organ - ma nie brać pod uwagę wydanego w innym trybie i na innej podstawie prawnej rozstrzygnięcia odnoszącego się do tego samego przedmiotu ochrony. Niemniej jednak z żadnej regulacji nie wynika, że w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ był związany swoim rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ustawę środowiskową i nie był władny poczynić własnych ustaleń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1941/11) wypowiedział się, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody dokonuje we własnym zakresie oceny oddziaływania na środowisko, a raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzany jest w ramach decyzji środowiskowej i nie stanowi elementu postępowania uzgodnieniowego dla decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie co prawda raport nie został sporządzony w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale w jednym z postępowań stanowiących ocenę oddziaływania na środowisko. Cel tych postępowań jest w zasadzie ten sam, przy czym różnicą przedmiotową jest w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 ograniczenie badania oddziaływania przedsięwzięcia do tegoż obszaru. Raport natomiast, niezależnie w jakim postępowaniu jest sporządzany, stanowi cenne i zasadnicze źródło wiedzy odnośnie oddziaływania inwestycji na środowisko. Oznacza to, że organ w postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym w oparciu o u.p.z.p., może korzystać z niego posiłkowo, jak również z wszelkich zgromadzonych w tamtym postępowaniu dowodów, jednak ma również obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i dokonania własnych ustaleń oraz samodzielnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Taki sposób rozumowania znajduje także uzasadnienie w świetle zasad zaskarżania postanowień wydawanych na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz postanowień uzgodnieniowych w trybie u.p.z.p. Jak już podniesiono, postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ wydający decyzję kończącą postępowanie główne, tj. decyzję o warunkach zabudowy. Zatem dopiero w odwołaniu złożonym od tej decyzji możliwe będzie kwestionowanie ustaleń oraz wniosków zawartych w postanowieniu o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organem odwoławczym, który rozpatruje ten środek zaskarżenia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tymczasem postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy może zostać zaskarżone przez inwestora, co wynika z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Oczywistym jest, że inwestor będzie zainteresowany w zaskarżeniu jedynie postanowienia niekorzystnego. Tym samym kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 będzie badana jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowach oraz przez wyspecjalizowane organy obydwu instancji. Taka dwutorowość postępowania uzgodnieniowego nie powinna doprowadzić do powstania komplikacji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zawsze bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy będzie związany postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej, ale możliwa weryfikacja wniosków wynikających z tego postanowienia na etapie postępowania odwoławczego od decyzji o warunkach zabudowy przez inny organ administracji publicznej, tj. samorządowe kolegium odwoławcze oraz w oparciu o stanowisko zaprezentowane samodzielnie na potrzeby tego postępowania nie tylko przez RDOŚ, lecz także GDOŚ w postanowieniu wydanym na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., pozwoli na pełniejsze i wszechstronniejsze rozpatrzenie sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe Sąd doszedł do wniosku, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 litera "c" i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.