IV SA/Wa 592/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Projekt scalenia gruntów wsi P., gmina B., o ogólnym obszarze 1699,32 ha, został zatwierdzony pierwszoinstancyjną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Nr (...) z dnia (...) października 1990r. oraz w drugiej instancji ostateczną decyzją Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) stycznia 1991r. Pismem z dnia (...) września 1994r. L. wystąpiła do Urzędu Wojewódzkiego w T. Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami o wyjaśnienie sprawy zamiany gruntów pomiędzy A. Z. posiadaczem działki nr (...) a L. będącej właścicielem działki nr (...), położonych w P.. Wspólnota podniosła, że w wyniku scalenia nie otrzymała pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego, natomiast inni uczestnicy scalenia jej kosztem otrzymali grunty zamienne o większej wartości niż posiadali przed scaleniem. Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) listopada 1994r, z uwagi na zaistnienie niezgodności zapisów w ewidencji gruntów założonej po scaleniu, a oznaczeniem działki nr (...) wykazanym w księdze wieczystej należącej do K. Z. i A. Z. wznowił na żądanie L. postępowanie w sprawie scalenia gruntów zakończone ostateczną decyzją Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1991r. w zakresie działek oznaczonych numerami: (...) i (...). Decyzją z dnia (...) sierpnia 2004r. Wojewoda (...), który przejął kompetencje Wojewody (...), działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa stwierdził, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1991 r. i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia (...) października 1990r. orzekająca o dokonanym scaleniu gruntów obiektu P., gmina B. w części dotyczącej działki nr (...) i działki nr (...) zostały wydane z naruszeniem prawa, lecz nie uchyla się takich decyzji, gdyż od daty ich ogłoszenia upłynęło już 5 lat. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. Decyzją z dnia (...) lutego 2007r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2007r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 791/07 uznał, iż bezspornym w sprawie jest, iż okoliczności, dowody ( niezgodności zapisów w ewidencji gruntów założonej po scaleniu gruntów a oznaczeniem działki nr (...) wykazanym w księdze wieczystej należącej do K. Z. i A. Z. ), które w ocenie organu I instancji stanowiły podstawę do wznowienia postępowania nie istniały jeszcze w dacie wydania przez organ decyzji ostatecznych dotyczących scalenia. Za słuszne zatem uznał stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ I instancji nie wyszły na jaw nowe okoliczności w rozumieniu tego przepisu, które istniały w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej. Jednakże niestwierdzenie w toku rozpoznawania sprawy zaistnienia przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa wbrew stanowisku organu odwoławczego nie mogło stanowić podstawy do umorzenia postępowania wznowieniowego. Brak przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, warunkuje konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Sąd wskazał również, iż w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie można w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustalić, czy pismo skarżącego, które organ I instancji potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2004r., decyzją z dnia (...) stycznia 2008r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1991r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia (...) października 1990r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P., gmina B. w części dotyczącej działki nr (...), należącej do L. i działki nr (...) należącej do K. Z. i A. Z.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda (...) w decyzji z dnia (...) sierpnia 2004r. nie wykazał, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, jakie konkretnie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydawania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, wyszły na jaw, a nie były znane organowi wydającemu tę decyzję. Nie wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które dawałyby podstawę do wznowienia postępowania, uniemożliwia również sprawdzenie, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda (...) w postanowieniu z dnia (...) listopada 1994r. o wznowieniu postępowania, w części dotyczącej działek oznaczonych numerami: (...) i (...), powołał się jedynie na zaistnienie niezgodności zapisów w ewidencji gruntów założonej po scaleniu, a oznaczeniem działki (...) wykazanym w księdze wieczystej należącej do K. Z. i A. Z.. Jednakże jest to przesłanka, która nie istniała w dacie wydania ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1991r., ale jest nową okolicznością zaistniałą dopiero po zakończeniu postępowania scaleniowego, z tego też względu nie może być podstawą wznowienia przedmiotowego postępowania. Natomiast fakt, iż L. z naruszeniem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów nie otrzymała pełnego należnego ekwiwalentu gruntowego może być przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2008 r. wniosła L. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, iż z porządku prawnego powinny być wyeliminowane decyzje dotknięte wadliwością. W toku postępowania nie był przestrzegany art. 26 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów, ponieważ stronie skarżącej nigdy nie okazywano zmian dokonywanych w projekcie scalenia, na gruncie oraz w dokumentacji scaleniowej. Skarżąca przyznaje, że kwestionowana zmiana w powierzchni spornych działek zaistniała już po zakończeniu postępowania scaleniowego. Organ, w ocenie strony skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał okoliczności, które stanowiłyby o bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację przedstawionąw sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy zaznaczyć, iż postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto należy zaznaczyć, iż decyzje wydane w toku przedmiotowego wznowieniowego postępowania administracyjnego były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co miało miejsce w wyroku z dnia 23 lipca 2007r. w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 791/07. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1991 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P., gmina B., o ogólnym obszarze 1699,32 ha. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 149 § 2 kpa przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedna z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 kpa oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Sprawa musi być tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Mimo to, organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 kpa zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (151 § 1 pkt 1 kpa) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Chodzi tu o sprawdzenie twierdzeń strony wnoszącej podanie co do faktycznego spełnienia się podstaw wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 kpa ) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia - wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002r. sygn. akt IVSA 2759/00 Monitor Prawniczy 2002, nr 20, poz. 917. Natomiast rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie przepisu art. 151 § 2 kpa ogranicza się do stwierdzenia, wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wydawane ono jest, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 kpa, wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Jak już wyżej wskazano, decyzje wydawane w toku niniejszego postępowania wznowieniowego były przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2007r. w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 791/07 wskazał, iż podstawą prawną wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem w ocenie organu I instancji wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej scaleniowej nie znane organowi, który ją wydał. Tymi nowymi okolicznościami było zaistnienie niezgodności zapisów w ewidencji gruntów założonej po scaleniu gruntów a oznaczeniem działki nr (...) wykazanym w księdze wieczystej należącej do K. Z. i A. Z.. Sąd wskazał, iż w sprawie jest bezspornym, że okoliczności, które organ I instancji przyjął jako podstawę wznowienia postępowania nie istniały jeszcze w dacie wydania przez organ ostatecznych decyzji dotyczących scalenia. Dlatego słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ I instancji nie wyszły na jaw nowe okoliczności w rozumieniu tego przepisu, które istniały w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie. Niezastosowanie się przez organy przy ponownym wydawaniu decyzji do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2007r. naruszałoby zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami w orzeczeniu sądu i oznaczałoby, że decyzja jest wadliwa. Przechodząc na grunt naszej sprawy należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż przeprowadzone w trybie art. 149 § 2 kpa postępowanie, co do przyczyn wznowienia nie dało podstaw do stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 lub wart. 145a kpa. Skoro organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczność zaistnienia niezgodności zapisów w ewidencji gruntów założonej po scaleniu gruntów a oznaczeniem działki nr (...) wykazanym w księdze wieczystej należącej do K. Z. i A. Z. jako nie spełniającą norm art. 145 § 1 pkt 5 kpa, gdyż powstała ona już po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 1991r., to okoliczność ta nie mogła być podstawą wznowienia postępowania scaleniowego w zakresie działek nr (...) i nr (...). Powyższe ustalenia faktyczne i ich ocena prawna dały organowi odwoławczemu podstawę do uchylenia w całości decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia z dnia (...) stycznia 1991r., wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zauważyć, iż organ odwoławczy nie stwierdził bezprzedmiotowości postępowania wznowieniowego a brak zaistnienia przesłanek wznowieniowych. Brak zaistnienia przesłanek wznowieniowych w sprawie został uzasadniony w zaskarżonej decyzji. Z kolei zarzut naruszenia w toku postępowania scaleniowego zasad art. 26 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów nie należy do kategorii przesłanek wznowieniowych i nie ma wpływu na wynik postępowania wznowieniowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.