IV SA/Wa 593/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia J. S. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. z dnia (...) listopada 2006 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody obejmującej budynek mieszkalny wielopokoleniowy i budynki gospodarcze wraz z niezbędnymi przyłączami i urządzeniami budowlanymi związanymi z funkcją obiektów na działce nr ew. (...) położonej w miejscowości B. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił następujący stan sprawy. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r. Kierownik Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne miałoby zostać zrealizowane na terenie objętego ochroną konserwatorską otoczenia rezerwatu (...) w B. Obszar ten powinien być chroniony przed wprowadzeniem nowej zabudowy z uwagi na konieczność właściwej ekspozycji rezerwatu (...). Na powyższe postanowienie zażalenie złożył J. S. stwierdzając, że nie zostało zakończone postępowanie przed Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wpisania do rejestru zabytków otoczenia rezerwatu (...) w B. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ drugiej instancji podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu organu pierwszej instancji i wskazał, że dla terenu pod projektowaną inwestycję nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym określenie zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, którą zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Organ wskazał, że działka nr ew. (...) położona w B. objęta jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji (...) Konserwatora Zabytków w T. z dnia (...) lutego 2006 r., wpisującej do rejestru zabytków otoczenie pomnika historii "Rezerwat (...) B." oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) sierpnia 2006 r. uchylającej w/w decyzje w części orzekającej o wpisaniu do rejestru zabytków otoczenia pomnika historii "Rezerwat (...) B." i w tym zakresie wpisującej do rejestru zabytków otoczenie rezerwatu (...) w B. W ocenie organu odwoławczego realizacja inwestycji, określonej w załączonym projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy miałaby negatywne skutki dla zachowania wartości zabytkowych rezerwatu (...) w B. Skargę na w/w postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie oparł się na konkretnych podstawach, takich jak np. opinia biegłego, a wyłącznie na swojej subiektywnej ocenie. Ponadto planowany obiekt miałby być posadowiony w znacznej odległości od rekonstrukcji grodu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, chociaż z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jest natomiast obowiązany uwzględnić skargę na decyzję i uchylić ją w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym, jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winni brać udział nie tylko właściciel czy użytkownik działki, na której ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja, ale również właściciele i użytkownicy sąsiednich działek (uchwała NSA z 4 grudnia 1995 r., sygn.akt VI SA 20/93). Można spotkać również orzeczenia (np. wyrok z 2 lipca 1997r., sygn.akt II SA/Kr 62/96), w których składy orzekające wskazały, że za stronę postępowania uznać należy nie tylko właściciela gruntów sąsiednich, ale także gruntów dalej położonych, o ile zamierzona inwestycja dotyczy ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki". Interes prawny w takim postępowaniu może mieć szerszy krąg podmiotów, aniżeli właściciele lub użytkownicy działek sąsiednich, co zobowiązuje organ do przyznania przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy właścicielom lub użytkownikom wszystkich działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Badając akta postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia postanowienia z dnia (...) listopada 2006 r. dla R. G. widnieje adnotacja "zwrot", zaś na zwrotnym poświadczeniu odbioru doręczenia decyzji organu drugiej instancji widnieje adnotacja "adresat wyprowadził się". Organ nie podjął próby ustalenia nowego adresu R. G. i doręczenia mu stosownych pism. Tym samym pomijając go w całym postępowaniu administracyjnym. Ustalając adres uczestnika postępowania na potrzeby wyznaczenia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Sąd uzyskał informację, że R. G. nie mieszka pod wskazanym w postanowieniach adresem przeszło dwa lata, a więc wyprowadził się przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że koniecznym elementem postępowania jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach kpa. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony – w rozumieniu art. 28 kpa – skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W związku z powyższym koniecznym stało się uchylenie postanowienia organu drugiej instancji, gdyż Sąd obowiązany jest uchylić decyzję dotkniętą kwalifikowaną wadą prawną bez konieczności merytorycznego rozpoznawania sprawy. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.