IV SA/Wa 593/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po zapoznaniu się ze sprawą, w której S. M. oraz E. i S. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczo - magazynowego artykułów do produkcji rolnej o część magazynowo - gospodarczą na działce ewidencyjnej nr [...] położonej we wsi L. przy ul. [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2002r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie są właścicielami nieruchomości, które bezpośrednio graniczą z działką ew. nr [...] dla której wydano przedmiotową decyzję, co potwierdzają wypisy z rejestru gruntów oraz sami skarżący. W zaskarżonej decyzji wskazano, że uciążliwość prowadzonej działalności winna zamknąć się w granicach wnioskowanej działki. Zdaniem organu to, że na przedmiotowej działce funkcjonuje obecnie zakład produkcji kosmetyków i że zaskarżona decyzja dotyczyła faktycznie rozbudowy tego zakładu, który już istniał, gdyż inwestor wprowadził w błąd organ pierwszej instancji, nie ma znaczenia dla ustalenia stron w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która dotyczyła zamierzenia inwestycyjnego określonego w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, a nie zakładu kosmetycznego. Inwestycja, której dotyczyła zaskarżona decyzja, nie miałaby negatywnego oddziaływania na sąsiednie działki, w tym działki niegraniczące z terenem tej inwestycji, dlatego też skarżący nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja tego rodzaju nie została wymieniona jako inwestycja szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny Sygn. akt IV SA/Wa 593/10 oddziaływania na środowisko tych inwestycji, które należało zastosować zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzja złożyła M. M. pełnomocnik S. M.. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pierwszy etap postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a więc postępowanie w sprawie wszczęcia tego postępowania, kończy się bądź wydaniem postanowienia o jego wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. W tej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne jak wniesienie żądania przez legitymowany podmiot oraz wskazanie podstawy z art. 156 § 1 Kpa. Jeżeli organ stwierdzi, iż osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest legitymowana do jego wszczęcia, bądź w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 Kpa to organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora i to wniosek ten określa na jaką inwestycję przedmiotowa decyzja ma być wydana. Skoro inwestor określił, że decyzja ma być wydana na rozbudowę budynku gospodarczo - magazynowego artykułów do produkcji rolnej to organ może wydać decyzję tylko w tym zakresie. Faktyczne zaś wykorzystanie przez inwestora budynku jest kwestią odrębną od procesu wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor po uzyskaniu tej decyzji musi wystąpić o pozwolenie na budowę, następnie zgłosić zakończenie robót budowlanych bądź wystąpić o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ wskazał, że przepisy prawa budowlanego wiążą inwestora w zakresie sposobu wykorzystania obiektu budowlanego, a zatem może on użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem, które określone jest w decyzji o warunkach zabudowy i w pozwoleniu budowlanym. Użytkowanie obiektu niezgodnie z przeznaczeniem umożliwia organowi nadzoru budowlanego zastosowanie procedury określonej w Sygn. akt IV SA/Wa 593/10 art. 71 a ustawy Prawo budowlane. Kwestie faktycznego użytkowania obiektu przez inwestora nie stanowią jednak podstawy do oceny prawidłowości wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż mogą zaistnieć dopiero po wydaniu tej decyzji. Kontrola w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być przeprowadzona tylko w stosunku do decyzji wydanej, a nie sposobu jej wykorzystania przez inwestora. Zdaniem organu skoro zaskarżona decyzja obejmowała swoim zakresem działkę nr [...] i dotyczyła rozbudowy budynku gospodarczo-magazynowego artykułów do produkcji rolnej, którego oddziaływanie nie wykraczałoby poza granice działki ze względów faktycznych i prawnych, to stosownie do stanowiska wyrażonego przez organ orzekający w pierwszej instancji, S. M. nie miałby legitymacji do występowania w tym postępowaniu. Organ wskazał też, że kwestie takie jak celowe wprowadzenie w błąd organów administracji przez inwestora, czy oddziaływania inwestycji na działki wnioskujących nie stanowią przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, a do żądania wznowienia postępowania. Twierdzenie, że działki znajdują się w oddziaływaniu obiektu oraz że postępowanie zostało przeprowadzone bez oceny oddziaływania inwestycji na ich działki oznacza, że wnioskujący uważają, iż winni brać udział w tym postępowaniu, co może stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, zaś celowe wprowadzenie w błąd organów przez inwestora w złożonym wniosku może stanowić podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Organ wyjaśnił, że wobec uznania, iż osoby wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji nie były legitymowane do wszczęcia tego postępowania nie mógł odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez wnioskujących, gdyż nie nastąpiło wszczęcie postępowania. Organ wskazał, że nie stwierdził z urzędu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Z tych względów odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez organ orzekający w pierwszej instancji należało uznać za zgodną z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M. pełnomocnik S. M. wnosząc o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz nakazanie merytorycznego rozpoznania sprawy. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 65 Konstytucji, art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, art. 156 § 1 pkt 2, 5, i 7 Kpa, art. 7 i 77 § 1 Kpa art. 11 Kpa oraz § 12 rozporządzenia Ministra Sygn. akt IV SA/Wa 593/10 Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że właściciel działki sąsiedniej ma wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Ochrona własności stanowi jedno z praw konstytucyjnych. Budowa zakładu przemysłowego produkcji kosmetyków wbrew jednoznacznym zapisom planu zagospodarowania przestrzennego rażąco narusza prawo własności właścicieli pobliskich nieruchomości. Decyzja Wójta Gminy L. dotyczy w rzeczywistości budowy zakładu przemysłowego produkcji kosmetyków E.. W dacie wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była to ziemia rolna z prawem budowy budynków gospodarstwa rolnego przez rolnika. P. K. rolnikiem nie jest i nie był, nie prowadził gospodarstwa rolnego, a na przedmiotowej nieruchomości nie istniało żadne siedlisko rolne wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji. Jak wynika z wypisu z ewidencji działalności gospodarczej p. K. prowadził na tym terenie nielegalną produkcję kosmetyków. Organ powinien szczegółowo uzasadnić twierdzenie, że S. M. nie ma interesu prawnego. Budowa, której dotyczy decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem jest nieważna z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa) Za rażące naruszenie prawa należy uznać pozostałe rażące nieprawidłowości tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Budowa zakładu przemysłowego produkcji kosmetyków wymaga spełnienia wielu warunków zawartych w przepisach szczególnych. Z załącznika graficznego do decyzji nie wynika co jest budowane, a powinna być pokazana część istniejąca i część planowana. Skarżący zarzucił, że nie przeprowadzono postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Nie jest wiadome na czym ma polegać rozbudowa budynku gospodarczo - magazynowego o część magazynowo-gospodarczą. Decyzja opiewa na budynek gospodarczo-magazynowy, a całość akt sprawy dotyczy budowy fabryki kosmetyków. Ta rażąca sprzeczność wypełnia przesłankę jego zdaniem art. 156 § 1 pkt 5 Kpa co oznacza, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej wykonalność ma charakter trwały. Sentencja decyzji jest w jaskrawy sposób sprzeczna z uzasadnieniem i całością akt sprawy. Nie można zbudować fabryki kosmetyków, Sygn. akt IV SA/Wa 593/10 która jest budynkiem gospodarstwa rolnego. Zdaniem S. M. jego interes prawny nie ulega wątpliwości. Jest on bowiem właścicielem pobliskiej nieruchomości zabudowanej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Fabryka kosmetyków zbudowana w środku zabudowy mieszkaniowej jest niezwykle uciążliwa dla otoczenia, stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. Uciążliwość funkcjonowanie tej fabryki chemicznej pod oknami domów jednorodzinnych jest oczywista (hałas, smród chemikaliów, tiry wjeżdżające w wąską uliczkę). Fakt czy dana nieruchomość bezpośrednio graniczy czy też nie, nie ma żadnego znaczenia. Istotne jest bowiem czy dana inwestycja będzie wywierała wpływ na nieruchomość skarżącego. Wpływ tej inwestycji powinien być oceniony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, w którym powinien być zapewniony szeroki udział społeczeństwa. Zdaniem skarżącego organ nie odniósł się do zarzutów dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego, usytuowania nieruchomości, ich odległości i zagospodarowania. Odmowa wszczęcia postępowania bez żadnego uzasadnienia oznacza, że odmawia się ochrony podstawowych praw do życia, zdrowia i własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku S. M. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr ew. [...] w L.. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 i nast. Kpa składa się z dwóch faz: pierwsza dotyczy oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a druga merytorycznej oceny legalności kwestionowanej decyzji. W pierwszej fazie należy badać jedynie kwestie formalne, takie jak np. legitymację Sygn. akt IV SA/Wa 593/10 strony, czyli jej zdolność do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest przede wszystkim strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest uznanie, iż wnioskodawca nie ma w niej przymiotu strony ponieważ kwestionowana przez niego decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2002 r. nie dotyczy jego interesu prawnego. Stanowisko organu orzekającego w tej sprawie jest w ocenie Sądu trafne. Interes taki mają przede wszystkim te podmioty, którym on przysługuje w postępowaniu, w wyniku którego wydana została kwestionowana decyzja dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc interes taki przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości bezpośrednio przylegającej do terenu realizacji przedsięwzięcia. Interes prawny mają również właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości dalej położonych, jednak tylko pod warunkiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na takie nieruchomości, co wynika z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 2002 r., który nakazywał określenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości graniczącej z nieruchomością objętą decyzją z dnia [...] października 2002 r. W niniejszej sprawie organ orzekający prawidłowo ustalił, iż nieruchomość skarżącego o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L. nie przylega bezpośrednio do działki o nr ew. [...], dla której zostały ustalone warunki zabudowy kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzją Wójta Gminy L.. Fakt ten potwierdzają również znajdujące się w aktach sprawy mapy geodezyjne. Skarżącemu nie przysługuje również przymiot strony z racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 2002 r., ponieważ uciążliwość projektowanej inwestycji zakreślona została w tej decyzji jedynie do granic nieruchomości objętej ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sygn. akt IV SA/Wa 593/10 Należy przy tym podkreślić, iż przymiot strony do żądania oceny legalności decyzji z dnia [...] października 2002 r. oceniany jest przez pryzmat ewentualnego uciążliwego oddziaływania na dalsze nieruchomości inwestycji określonej w decyzji Wójta Gminy L., ponieważ przedmiotem oceny legalności miałaby być ta decyzja w takim kształcie jej treści, jaki został w niej określony. W decyzji tej wskazano zaś na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego dot.: rozbudowy istniejącego budynku gospodarczo-magazynowego artykułów do produkcji rolnej o część magazynowo - gospodarczą na działce o nr ew. [...] w L.. Tymczasem skarżący domaga się wszczęcia postępowania nadzorczego, wobec powołanej decyzji Wójta Gminy L. wskazując na okoliczności, iż nieruchomość objęta tą decyzją zabudowana jest fabryką kosmetyków, która bardzo uciążliwie oddziaływuje na całe otoczenie, a nie tylko na nieruchomości bezpośrednio z nią graniczące. Stwierdzić jednak należy, że ocena czy konkretnej osobie przysługuje przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym nie następuje przez pryzmat faktycznego sposobu zagospodarowania lub wykorzystania nieruchomości, lecz jedynie przez pryzmat projektowanej inwestycji określonej w decyzji z dnia [...] października 2002 r. Odrębną zaś kwestią jest, w jaki następnie sposób dana nieruchomość zostanie zagospodarowana po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla oceny legalności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2002 r. nie mają bowiem znaczenia okoliczności zaistniałe po jej wydaniu, lecz jedynie stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jej wydania dotyczący tej decyzji. Z tego względu, również ocena przysługiwania przymiotu strony dokonywana jest przez pryzmat ustaleń zawartych w tej decyzji, a nie przez pryzmat okoliczności faktycznych istniejących na nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie ma więc żadnego znaczenia także okoliczność dotycząca oceny zgodności decyzji z dnia [...] października 2002 r. z ogólnym planem miejscowym uchwalonym w 1994 r. W żaden bowiem sposób okoliczność ta nie tworzy dla skarżącego interesu prawnego wobec decyzji Wójta Gminy L. wydanej w dniu [...] października 2002 r. Skarżący upatruje interesu prawnego w oddziaływaniu istniejącej inwestycji na działce nr ew. [...] wobec jego nieruchomości. Jednakże przedmiotem oceny organu nadzoru miałaby być decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2002 r., a nie istniejący na nieruchomości nr ew. [...] stan faktyczny. Z tego względu Sygn. akt IV SA/Wa 593/10 wiązanie naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa z odmową wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2002 r. jest chybione, skoro w decyzji tej nie oceniono naruszenia interesu prawnego skarżącego przez aktualny sposób wykorzystania nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Nie mogą zostać tajże uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 65 i art. 32 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji, ponieważ jak już wywiedziono, skutecznie powoływać się na te przepisy dla ochrony swoich własności mogłyby jedynie te podmioty, którym w postępowaniu administracyjnym przysługuje przymiot strony postępowania. Zdaniem Sądu również nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 11, 77 § 1 Kpa. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a motywy podjęcia takiego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się także innego naruszenia przepisów prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.