IV SA/Wa 593/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. wymierzającą karę pieniężna w wysokości 20 000 zł, za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu kontroli w dniach [...] – [...] października 2013 r., nałożył na G. T., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: P., na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych (kod 20 03 01 – niesegregowane odpady komunalne) bez wymaganego zezwolenia. Organ wskazał, że strona prowadzi działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych. Odpady komunalne odbierane są i przewożone do punktu przeładunkowego w [...], przy ul. [...], gdzie po wysypaniu do boksu przeładowywane są na tzw. kontenerowce do dalszego przewozu. Strona nie ma zezwolenia na zbieranie odpadów. Po rozpatrzeniu odwołania G. T., Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymując decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. w mocy, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że strona prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych bez wymaganego zezwolenia. Okoliczność, że postępowanie w sprawie uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie prowadzenia punktu przeładunku odpadów w [...], przy ul. [...] oraz sortowni odpadów nie zostało jeszcze zakończone nie podważa prawidłowości nałożenia na stronę kary pieniężnej. Organ nie zgodził się z poglądem strony, że punkt przeładunku odpadów stanowi jedynie miejsce zmiany środka transportu odpadów i mieści się w pojęciu "transportu odpadów", na który G. T. posiada zezwolenie. Zgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Gospodarowanie odpadami bez zezwolenia jest działaniem nielegalnym i podlega karze pieniężnej od 1 000 zł do 1 000 000 zł (art. 194 § 3 ustawy o odpadach). Wymierzając wysokość kary pieniężnej, organ miał na względzie znaczną ilość zebranych odpadów (tj. 4271,09 Mg), czas trwania naruszenia (od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2013 r.) oraz fakt braku uregulowanego stanu formalno-prawnego przed rozpoczęciem działalności. W skardze od decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca [...] (powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą R. z siedzibą w [...]) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 8, 9, 15, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 24 oraz art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Skarżąca podniosła, że w oparciu o wyjaśnienia Ministerstwa Środowiska do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. prowadziła punkt przeładunkowy. Z treści komunikatu Ministerstwa Środowiska wynika, że przeładowanie odpadów dla racjonalizacji kosztów gospodarki odpadami komunalnymi nie wymaga zezwolenia na zbieranie, a jedynie na transport odpadów, które skarżąca posiada. Skarżąca podniosła, że zamawiający w gminach nie wymagał decyzji na zbieranie odpadów. Ponadto w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzono zakaz zbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych poza miejscem ich wytworzenia. Przedsiębiorca z przyczyn prawnych nie może uzyskać decyzji na zbieranie odpadów zmieszanych i funkcjonowanie stacji przeładunkowej, w której następowałoby zbieranie odpadów, polegające na gromadzeniu ich przed transportem do miejsc odzysku czy unieszkodliwiania. Ograniczenia prawne nie dotyczą przeładowania odpadów w ramach racjonalizacji kosztów transportu. Organy administracyjne mają obowiązek działać racjonalnie, a nie arbitralnie. Służy temu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i 77 K.p.a.), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zdaniem skarżącej, organy administracji nie przeanalizowały kluczowych przesłanek związanych z transportem odpadów i zbieraniem odpadów. Organy naruszyły zasady postępowania dowodowego i nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu podjętego rozstrzygnięcia i przyjętego kierunku interpretacji przepisów. Podnosząc takie zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a podnoszone w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie, organ ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., a zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, które organ zobowiązany jest zebrać w sposób wyczerpujący i w taki sam sposób je rozpatrzyć. Stan faktyczny w tej sprawie został ustalony w sposób pełny, a postępowanie dowodowe nie zostało obarczone brakami. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, organy wzięły pod uwagę całokształt materiału dowodowego. Organy administracji w oparciu o wyniki przeprowadzonej w dniach [...] -[...] października 2013 r. kontroli ustaliły, że odbierane śmieciarkami odpady komunalne przewożone są do punktu przeładunkowego znajdującego się w [...] przy ul. [...], gdzie po wysypaniu, przeładowywane są na tzw. kontenerowce i przewożone do uprawnionych odbiorców (protokół kontrolny z dnia [...] października 2013 r.). Ponadto z protokołu z dnia [...] października 2013 r. z oględzin punktu przeładunkowego odpadów komunalnych wynika, że punkt przeładunkowy składa się z rampy załadunkowo-rozładunkowej, zlokalizowanej w niezadaszonym boksie, zbudowanym z 3 ścian betonowych. W trakcie oględzin w punkcie przeładunkowym znajdowały się: pryzma zmieszanych odpadów komunalnych, pracująca koparko-ładowarka, 4 kontenery transportowe, 2 samochody ciężarowe i oddzielone odpady w postaci złomu metalowego. Skarżąca w dacie przeprowadzenia kontroli posiadała zezwolenie na transport odpadów (protokół kontroli z dnia [...] października 2013 r.). Skarżąca nie wnosiła do ustaleń protokołów zastrzeżeń i uwag. W piśmie z dnia 22 listopada 2013 r. skarżąca wskazała dodatkowo, że od dłuższego czasu trwa regulowanie stanu formalno-prawnego w zakresie prowadzenia punktu przeładunku odpadów w [...] oraz sortowni odpadów. Skarżąca była przekonana, że szybko uzyska wymagane zezwolenia i dokumenty, ale cała procedura jest bardzo czasochłonna. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji organu odwoławczego zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 75 i 78 K.p.a., w istocie nie wskazała, jakich dowodów organ drugie instancji nie uwzględnił. Czym innym jest nie przeprowadzenie dowodu w postępowaniu, a czym innym kwestia oceny, czy określona, konkretna działalność może być zakwalifikowana jako transport odpadów. To, że organ nie podzielił stanowiska skarżącej co do jej interpretacji przepisów ustawy o odpadach nie oznacza, że wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Przedmiotem oceny w tej sprawie nie jest natomiast kwestia tego, czy obowiązujące od dnia 1 lutego 2015 r. przepisy, w szczególności art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87), podważają sens istnienia punktów przeładunkowych w całym kraju. Nie można również uznać za trafny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji). Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została określona w art. 15 K.p.a. i polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organ tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasady tej nie naruszono w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ drugiej instancji nie ograniczył się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji, ponieważ ponownie rozpatrzył sprawę i odniósł się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w szczególności do tego, że w toku jest procedura dotycząca uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie prowadzenia punktu przeładunku odpadów w [...]. Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego, organy administracji miały podstawy do przyjęcia, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na zbieraniu odpadów komunalnych i nie naruszyły tym art. 80 K.p.a. Przez zbieranie odpadów należy rozumieć gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsca przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach). Organ miał podstawy do przyjęcie, że skarżąca, prowadząc punkt przeładunku odpadów na terenie nieruchomości przy ul. [...], prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów. O gromadzeniu odpadów komunalnych przed ich transportem do miejsca przetwarzania w punkcie przeładunku odpadów świadczy w szczególności znajdująca się w tym punkcie pryzma zmieszanych odpadów komunalnych (protokół z dnia [...] października 2013 r. z oględzin punktu przeładunkowego odpadów komunalnych). Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącej, że nieruchomość przy ul. [...] jest jedynie miejscem do zmiany środka transportu odpadów, który mieści się w pojęciu transportu odpadów. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa także eksponowana w skardze treść komunikatu Ministerstwa Środowiska z dnia 12 lutego 2015 r. Po pierwsze, komunikat ten dotyczy przede wszystkim podmiotów, które uzyskały zezwolenie na zbieranie odpadów i posiadają w tym zezwoleniu uregulowane kwestie dotyczące prowadzenia punktu przeładunkowego zmieszanych odpadów komunalnych na starych zasadach (przed wejściem w życie zmian wprowadzanych ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw), a skarżąca nie dysponowała takim zezwoleniem na zbieranie odpadów w czasie prowadzonej kontroli. Po drugie, organy miały podstawę ocenić, że prowadzenie punktu przeładunkowego przez skarżącą nie mieści się w pojęciu transportu i nie ogranicza się jedynie do przeładowania odpadów komunalnych z jednego środka transportu na drugi środek transportu, o czym mowa jest w komunikacie z dnia 12 lutego 2015 r., lecz wiąże się również z tymczasowym gromadzeniem odpadów komunalnych przed ich transportem do miejsca przetwarzania. Po trzecie, należy zwrócić uwagę, jak wprost wskazano w komunikacie Ministerstwa Środowiska, komunikat ten nie stanowi wiążącej wykładni prawa i nie jest wiążący dla organów administracji orzekających w sprawach indywidualnych. Obowiązek uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów spoczywa na podmiocie prowadzącym działalność w tym zakresie. W konsekwencji na prowadzącym zbieranie odpadów spoczywa odpowiedzialność formalna i materialna za tę działalność. Za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów wymierza się karę pieniężną (art. 194 ust. 1. pkt 4 ustawy o odpadach). Administracyjna kara pieniężna za naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Tym samym, skoro nie zostało podważone ustalenie organów, że skarżąca w czasie kontroli prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia, to prawidłowo zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą karę pieniężną za tę działalność, stosownie do art. 194 ust. 1. pkt 4 ustawy o odpadach. Nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o odpadach, albowiem stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i uzasadniał zastosowanie art. 194 ust. 1. pkt 4 ustawy o odpadach. Wskazane w odwołaniu oraz w skardze przyczyny prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia nie stanowią okoliczności wyłączających odpowiedzialność za delikt administracyjny w tej sprawie. Nie można zatem mówić, że nałożenie kary pieniężnej było nieusprawiedliwione. Organ odwoławczy przy ustaleniu wysokości kary wziął pod uwagę znaczną ilość odebranych odpadów, czas trwania naruszenia oraz okoliczność nieuregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów w punkcie przeładunkowym przed rozpoczęciem prowadzenia działalności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.