IV SA/Wa 595/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi H. Z. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - IV SA/Wa 595/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r. znak (...), którym uzgodniono w zakresie ochrony przyrody warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o poddasze użytkowe budynku mieszkalnego oraz modernizacji części istniejącej, na działce nr (...), położonej w C., gmina C. na terenie obszaru Natura 2000 (...). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister podniósł, iż J. Z. złożyła w Urzędzie Miejskim w C. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Burmistrz zwrócił się w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i art. 106 § 1 kpa do Wojewody (...) o uzgodnienie ww. inwestycji. Wojewódzki Konserwator Przyrody w B., działający z upoważnienia Wojewody (...), postanowieniem z dnia (...) lipca 2006 r., uzgodnił przedmiotową inwestycję. Na powyższe postanowienie H. Z. wniosła zażalenie. W wyniku jego rozpoznania Minister podniósł, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą — w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie ww. ustawy w związku z położeniem planowanej inwestycji w obszarze Natura 2000 (...) wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.) oraz w projektowanym obszarze specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 "(...)". Rolą organu uzgadniającego w zakresie wpływu przedsięwzięcia na obszar IV SA/Wa 595/08 Natura 2000 było zbadanie czy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia inwestycji, a w szczególności ustalenie czy planowana rozbudowa będzie miała wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony wyżej wymieniony obszar Natura 2000. W zażaleniu skarżąca podnosi, iż planowana inwestycja będzie miała znaczący, negatywny wpływ na zamieszkujące na terenie działki i jej okolic ptactwo takie jak: wróble, kawki, szpaki, jemiołuszki, dzięcioły, skowronki, a nawet kaczki krzyżówki. Zdaniem Ministra jednak spośród wymienionych gatunków jedynie dzięcioł białogrzbiety i dzięcioł średni (Dendrocopos leucotos i Dendrocopos medius) wymienione są w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 z późn. zm.) i m. in. dla ich ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 "(...)". Miejscem bytowania dzięcioła białogrzbietego jak i dzięcioła średniego jest luźny drzewostan liściasty w pobliżu polan, na terenach zalewowych, natomiast gniazda zakładają głównie w dziuplach w zmurszałych pniach drzew, w rzadkich przypadkach korzystają ze skrzynek lęgowych. W związku z powyższym planowana inwestycja polegająca na rozbudowie o poddasze budynku mieszkalnego oraz modernizacji części istniejącej nie wpłynie negatywnie na liczebność omawianych gatunków chronionych w ramach obszaru Natura 2000. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż samo włączenie tego terenu do obszarów Natura 2000, oraz żerowanie na nim gatunków ptaków chronionych, nie przesądza o negatywnym wpływie planowanych inwestycji na stan populacji tychże gatunków. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. Z. wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż Minister nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania zażaleniowego czym naruszył art. 61 § 4 kpa. IV SA/Wa 595/08 Pismem z dnia 19 grudnia 2007 r., poinformowano skarżącą, że jej zażalenie "nie mogło być rozpatrzone w ustawowo przyjętym terminie", a zwłoka następuje w związku z dużą ilością spraw. Zażalenie skarżącej zostało ostatecznie załatwione po ponad 1,5 roku. Po tym czasie skarżąca dowiedziała się, iż jej sprawa jest rozpatrywana. Wówczas też poinformowano ją, że wbrew obowiązkowi ustanowionemu w art. 36 § 1 kpa, o konieczności precyzyjnego terminu załatwienia sprawy - że sprawa zostanie załatwiona możliwie szybko. Naruszono w konsekwencji zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 8 kpa. Organy administracji stoją na straży praworządności i są obowiązane do tego by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Przez ponad 1,5 roku skarżąca nie wiedziała czy postępowanie się w ogóle toczy, czy i jakie czynności są podejmowane. Dalej w skardze wskazano, iż równie dotkliwe w konsekwencjach dla strony jest naruszenie art. 10 kpa. Doręczając postanowienie z dnia (...) lutego 2008 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2006 r. bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, Minister Środowiska naruszył prawo strony, które jest ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Skarżąca podkreśliła, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie na to czy miało wpływ na treść decyzji. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) to skarżąca w pełni podtrzymała stanowisko prezentowane w zażaleniu, wskazując jednocześnie, iż Minister nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób wystarczający stwierdzając jedynie, że projektowana inwestycja nie pogorszy stanu siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także nie wpłynie negatywnie na gatunki, dla ochrony których został wyznaczony obszar Natura 2000. Skarżąca podniosła również, iż na terenie jej działki żyją różne ptaki, w tym także dzięcioły. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. IV SA/Wa 595/08 Dodatkowo wskazał, iż obszar "P."został wyznaczony dla ochrony 37 gatunków ptaków wymienionych w Załączniku II Dyrektywy Ptasiej oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.). Gatunki ptaków wymienione w zażaleniu nie są objęte ochroną na podstawie prawa wspólnotowego (poza dzięciołem białogrzbietym oraz dzięciołem średnim, których obecności nie stwierdzono na terenie inwestycji) i nie mogą być powodem odmowy uzgodnienia inwestycji na podstawie przepisów odnoszących się do obszarów Natura 2000. Na terenie obszaru Natura 2000 "P." występują gatunki ptaków gniazdujące w większych kompleksach leśnych, zadrzewieniach, w pobliżu łąk, zbiorników wodnych, czasem w typowym krajobrazie rolniczym, na terenach położonych w bliskim sąsiedztwie osad ludzkich. Jednakże żaden z nich nie gniazduje bezpośrednio w obrębie zabudowań, a ich żerowiska stanowią tereny położone poza osadami ludzkimi. Na terenie miasta C. nie ma cennych obszarów lęgowych ptaków, ani obszarów żerowiskowych. Ponadto rozbudowa domu nie wiąże się ze zniszczeniem jakichkolwiek terenów zielonych i ogranicza się do obszaru już wykorzystywanego przez inwestora. Minister uznał nadto za bezzasadny zarzut naruszenia art. 61 § 4 kpa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o poddasze użytkowe budynku mieszkalnego oraz modernizacji części istniejącej wszczęte zostało na wniosek J. Z. W toku postępowania, zgodnie z art. 123 § 1 kpa, Wojewoda (...) wydał postanowienie uzgadniające przedmiotową inwestycje, w którym strony zostały poinformowane, iż na niniejsze postanowienie służy stronie zażalenie do Ministra Środowiska. Skarżąca wszczęła postępowanie odwoławcze wnosząc, w dniu 10 lipca 2006 r., zażalenie na powyższe postanowienie, o czym strony zostały poinformowane pismem Wojewody (...) z dnia 20 lipca 2006 r., przekazującym przedmiotowe zażalenie do Ministra Środowiska. W ocenie organu odwoławczego bezzasadnym jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, gdyż strona miała zagwarantowany czynny udział w toczącym się postępowaniu - na jej wniosek wszczęte zostało postępowanie zażaleniowe. W IV SA/Wa 595/08 trakcie postępowania strona miała prawo składać uwagi i wnioski, jednakże nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie zgłosiła także żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie. Zażalenie H. Z. nie zostało rozpatrzone w ustawowo przyjętym terminie w związku z dużą ilością tego typu spraw napływających do Ministerstwa Środowiska, jednakże pismem z dnia 19 grudnia 2007 r., poinformowano skarżącą, iż przedmiotowa sprawa zostanie rozpatrzona najszybciej jak to jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja położony jest na obszarze NATURA 2000 w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880) Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt. 8 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (innych aniżeli park narodowy oraz jego otulina). A zatem planowana inwestycja wymagała uzgodnienia projektu decyzji z w/w organem a podstawą uzgodnienia w tym zakresie jest powołana ustawa. IV SA/Wa 595/08 Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności podkreślić, że wyznaczenie obszaru NATURA 2000 dla danego obszaru oznacza objęcie obszaru szczególną ochroną co nie oznacza, że na obszarze tym nie mogą być realizowane żadne inwestycje. Powyższe wynika w szczególności z wykładni przepisu rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000 (Dz.U. nr 229, poz. 2313 z późn. zm.). §4 tegoż rozporządzenia wskazuje bowiem, że celem wyznaczenia obszarów, o których mowa w § 2, jest ochrona populacji dziko występujących ptaków oraz utrzymanie ich siedlisk w niepogorszonym stanie. §5 stanowi natomiast, że przedmiotem ochrony są gatunki ptaków wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Omawiany teren został objęty szczególną ochroną z uwagi na występowanie na nim dzięcioła białogrzbietego oraz dzięcioła średniego. Ptaki te - jak wynika z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego zamieszkują w luźnym drzewostanie liściastym w pobliżu polan, na terenach zalewowych natomiast gniazda zakładają głównie w dziuplach, w zmurszałych pniach drzew. Na terenie objętym inwestycją ptaki te nie występują. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest także zakres planowanej inwestycji. Jak wynika z treści wniosku oraz projektu decyzji przedstawionego do zaopiniowania inwestycja ta polegać ma na rozbudowie o poddasze użytkowe (istniejącego - dopisek Sądu) budynku mieszkalnego oraz modernizacji części istniejącej na działce o nr ew. (...). Nie jest to zatem inwestycja, która prowadzi do powstania nowego budynku na terenie dotychczas niezagospodarowanym co niewątpliwie ma wpływ na zakres jej ingerencji w środowisko. Art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) wskazuje, że zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Obowiązkiem zatem organu w niniejszej sprawie była ocena czy i w jaki sposób inwestycja ta wpłynie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony chroniony obszar. Skoro nie stwierdzono ażeby planowana inwestycja pogarszała stan tych siedlisk oraz negatywnie wpływała na dzięcioła białogrzbietego oraz dzięcioła średniego nie było podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów o ochronie przyrody. IV SA/Wa 595/08 Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że w prawie polskim podstawą do objęcia szczególną ochroną określonych gatunków ptaków i ich siedlisk jest wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody w/w rozporządzenie z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków NATURA 2000). Rozporządzenie to zostało wydane w celu implementacji dyrektyw Rady: z dnia 2.04.1979r. nr 79/409/EWG o ochronie dzikich ptaków (tzw. Dyrektywa Ptasia) i z dnia 21.05.2005r. o ochronie siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory nr 92/43 (tzw. Dyrektywa Siedliskowa). Organ uzgadniający ma zatem obowiązek zbadania czy i jaki wpływ na obszar NATURA 2000 ma planowana inwestycja oraz czy nie pogorszy ona stanu siedlisk przyrodniczych i gatunków (art. 6 ust. 2 Dyrektywy Ptasiej). Tak też wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 23.03.2006r. C-209/04, lex 226387 (uzasadnienie). Badając dodatkowo legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisów prawa wspólnotowego Sąd uznał, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami w/w Dyrektywy. Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z treścią art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy P.p.s.a Sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie wówczas, gdy stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. I tak, jako częściowo uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art.61§4kpa, który nakazuje organowi administracji zawiadomić wszystkie strony postępowania o jego wszczęciu. Z akt niniejszej sprawy nie wynika ażeby organ I instancji - Wojewoda (...) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania uzgodnieniowego. Za takie zawiadomienie nie może być bowiem uznanie pismo Burmistrza C. z dnia 13 kwietnia 2006r., w którym zwraca się on do organu właściwego o uzgodnienie projektu decyzji w niniejszej sprawie. Obowiązek poinformowania o wszczęciu postępowania spoczywa na organie, który prowadzi takie postępowanie, a skoro w/w pismo od takiego organu nie pochodzi, nie może być również uznane za informację o wszczęciu postępowania. Okoliczność ta jednak pozostaje - w ocenie Sądu - bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stronom postępowania prawidłowo doręczono odpis postanowienia organu I instancji wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych i mogły one wnieść uwagi do toczącego się postępowania w zażaleniu (lub piśmie procesowym przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji), czego nie uczyniły. Nie bez znaczenia IV SA/Wa 595/08 oczywiście pozostaje fakt, że o samym fakcie przesłania projektu decyzji do zaopiniowania strony zostały poinformowane w/w pismem. Strony zostały także powiadomione o złożeniu zażalenia przez H. Z. i przekazaniu akt Ministrowi Środowiska. Natomiast ustawa - kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje konieczności odrębnego powiadamiania przez organ II instancji o wszczęciu postępowania odwoławczego. Postępowanie to wszczyna złożenie środka odwoławczego a obowiązek zawiadomienia o powyższym spoczywa na organie I instancji - co zostało dopełnione. Dalej wskazać należy, że rację ma skarżąca podnosząc, że nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, wbrew bowiem twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę sytuacja, w której organ odwoławczy nie uzupełnia postępowania dowodowego, nie zwalnia go od wykonania obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a. (tak m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 czerwca 2006r. IISA/Bk 240/05, lex 284733, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2006r., V SA/Wa 624/06 , lex 258278). Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujący, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (II OSK 831/05 wyrok NSA z dnia 18.05.2006r. ONSAiWSA 2006/6/157). W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast nie można uznać, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowić by mogło podstawę do wznowienia postępowania a to z kolei konieczność uchylenia postanowienia bez względu na to czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt. 1 b ustawy P.p.s.a ). Faktem jest również, że Minister Środowiska rozpoznał sprawę z przekroczeniem terminów określonych w art. 36 kpa jednakże ta okoliczność nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jako pozostająca bez wpływu na jego treść. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach IV SA/Wa 595/08 prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.