IV SA/Wa 595/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej W. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr ew. [...] położonej we wsi J. . Z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji wystąpiła w dniu 4 października 2005 r. W. Z.. Wójt Gminy J. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do dnia [...] października 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. Wójt Gminy J. podjął zawieszone postępowanie w sprawie warunków zabudowy na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi J.. W trakcie przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy J. ustalił, że w opracowywanym dla danego terenu projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka jest przeznaczona pod trasę komunikacyjną. Niniejszy projekt planu jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2000 r. W studium powyższy teren stanowi obszar przeznaczony pod drogę ekspresową oznaczoną na rysunku studium symbolem KE/P. Również w Miejscowym Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego gminy J. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r., teren działki nr [...] we wsi J. stanowił obszar przeznaczony pod drogę krajową o szerokości w liniach rozgraniczających ok. 40 m, oznaczony na rysunku planu symbolem 3KGP. Wójt Gminy J. na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawił projekt decyzji pozytywnej właściwym organom do uzgodnienia. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 10 ww. ustawy odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządowych, gdyż realizacja tej inwestycji byłaby w sprzeczności z zamiarem realizacji inwestycji celu publicznego, jaką jest trasa drogowa. W tej sytuacji procesowej Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na skutek odwołania inwestorski, uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2009 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie uwzględnił dyspozycji art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ wniosek inwestora złożony został w 2005 r. i upłynął już znacznie dłuższy czas niż wskazany w art. 53 ust. 5a ww. ustawy okres 12- miesięcznego zawieszenia, to w przedmiotowej sprawie możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zadań samorządowych – art. 53 ust. 4 pkt 10 ww. ustawy. Organ I instancji ponownie opracował projekt pozytywnej decyzji i przedstawił go do uzgodnienia Marszałkowi Województwa [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji jest tożsamy z projektem decyzji, który był podstawa wydania postanowienia odmownego z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie Marszałka, skoro już raz wypowiedział się ostatecznie, co do treści projektu decyzji sporządzonego w postępowaniu prowadzonym z wniosku strony, brak jest obecnie podstaw prawnych do rozstrzygania w zakresie dotyczącym tego samego przedmiotu. Fakt, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2009 r. została uchylona przez organ II instancji, pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchylając decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2009 r. w uzasadnieniu decyzji zawarło wyraźne wskazania, co do toku postępowania i nie wskazało na konieczność ponownego uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z Marszałkiem Województwa [...] . Skoro w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r., należy uznać, że nie istnieje obecnie przedmiot postępowania uzgodnieniowego, albowiem o tym przedmiocie wcześniej ostatecznie rozstrzygnięto. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy J. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, po stwierdzeniu, że Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej takie warunki, a art. 53 ust, 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do postanowień wydanych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy nie ma zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując odwołanie W. Z. od decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2010 r. wskazało, że z wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r., który utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r., teren planowanej inwestycji znajdował się w strefie oznaczonej na rysunku planu symbolem3KGP, zdefiniowanej jako droga krajowa o planowanej szerokości w liniach rozgraniczających ok. 40 m, co oznacza, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wszedł w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Do tego czasu obowiązywał art. 53 ust. 4 pkt 10 tej ustawy. Kolegium wskazało, że skoro postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy, Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji, to niemożliwe stało się pozytywne ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że po dniu 15 listopada 2008 r. art. 53 ust. 5anie dotyczy uzgodnień dokonywanych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. wniosła W. Z.. Skarżąca wskazała, iż nie rozumie dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J., mimo powołania się w niej na te same przepisy, które raz dały podstawę Kolegium do jej uchylenia. Od 30 lat nie może decydować o swojej własności, chociaż nadal nie wie i nikt nie może jej na to odpowiedzieć, czy inwestycja budowy trasy kiedykolwiek będzie realizowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo iż nie zostały w niej podniesione merytoryczne zarzuty, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną wydania decyzji w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powoływanej ustawy wskazuje z kolei, jakie warunki muszą być łącznie spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wszczynane jest na wniosek inwestora. Dla ustalenia warunków zabudowy istotna jest treść wniosku albowiem od rodzaju inwestycji uzależniony jest zakres postępowania ustalającego warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem W. Z. z dnia 4 października 2005 r., która wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr ew. [...] we wsi J.. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynikający z postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. Analizując przebieg przedmiotowego postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że mimo, iż w jego toku została już wcześniej wydana decyzja Wójt Gminy J. z dnia [...] maja 2009 r. odmawiająca również ustalenia warunków zabudowy, która została uchylona przez organ II instancji, to cały czas mamy do czynienia z jednym i tym samym postępowaniem administracyjnym. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] przez Radę Gminy J. w dniu [...] listopada 1994 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym z dniem [...] grudnia 2003 r., teren działki nr [...] , na której planowana jest inwestycja, przeznaczony był pod inwestycję celu publicznego – droga krajowa o planowanej szerokości w liniach rozgraniczających ok. 40 m oznaczona na rysunku planu symbolem 3KGP. Również z planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. wynika, że na terenie działki nr [...] lw dalszym ciągu planowana jest inwestycja celu publicznego polegająca na budowie trasy [...] wraz z przeprawą mostową przez W.. Wobec powyższych ustaleń zaistniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Marszałkiem Województwa [...] . Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2007 r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócił się m.in. do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie projekty decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie to zakończyło się ostatecznym postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządowych. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10 i art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 10 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia, tj. [...] czerwca2008 r., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Treść tego postanowienia była podstawą wydania decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z kolei art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. Treść powyższego przepisu, którego nie wziął pod uwagę organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2009 r., była podstawą uchylenia tej decyzji przez organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2009 r. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 60 ust. 1 i 2 w zw. z art. 53. ust. 4 pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Marszałek Województwa [...] , po ustaleniu, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji jest tożsamy z tym, który był podstawą wydania jego postanowienia z dnia [...] czerwca2008 r., postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., wydanym na podstawie art. 105 § 1kpa umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji, ponownie wystąpił o uzgodnienie, mimo że nadal toczy się to samo postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 4 października 2005 r., w którym już uzyskał postanowienie Marszałka Województwa [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie uległ zmianie sam wniosek inwestora, ani nie uległ zmianie projekt decyzji o warunkach zabudowy, które to zmiany mogłyby dopiero stanowić podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniwego. Samo uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. nie spowodowało konieczności przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego od początku, w tym ponowienia uzgodnień. Postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążące w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Fakt zmiany art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą z dnia 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 201, poz. 1237) wprowadzonej w życie z dniem 15 listopada 2008 r., pozostaje bez wpływu na postępowanie w przedmiotowej sprawie. Marszałek Województwa [...] przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe, zakończone ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca2008 r., w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania tego postanowienia. Z dniem 15 listopada 2008 r. uległa zmianie jedynie podstawa uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 10 na art. 53 ust. 4 pkt 10a ww. ustawy, przy zachowaniu tego samego przedmiotu uzgodnienia. Zmiana ta nie spowodowała, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. przestało obowiązywać. Jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta postanowieniem ostatecznym, wydanie w tej samej sprawie nowego postanowienia załatwiającego sprawę co do istoty naruszałoby ustanowiony dotychczasowym postanowieniem stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Z takich właśnie względów Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. umorzył ponownie wszczęte postępowanie uzgodnieniowe, uznając je za bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji umarzając postępowanie nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Postanowienie o umorzeniu postępowania ma jedynie znaczenie procesowe. W tej sytuacji organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie mógł uzasadnić tej odmowy postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r., którym zostało umorzone postępowanie uzgodnieniowe. Postanowieniem, które może uzasadniać taką odmowę jest postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., które jest merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku o uzgodnienie. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed jego zmiany, która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W oparciu o to postanowienie skarżąca nabyła pewne uprawnienia wynikające z art. 53 ust. 5a w/w ustawy, zgodnie z którym w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. W obecnym brzmieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (po 15 listopada 2008 r.,) przepis art. 5a nie obejmuje swoją dyspozycją organów, które odmówiły uzgodnienia decyzji, a o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10a. Jednakże w przedmiotowej sprawie postanowienie o odmowie uzgodnienia zostało wydane przed 15 listopada 2008 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i w pełni mieści się w dyspozycji art. 53 ust. 5a. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 10a nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż odmowa uzgodnienia nie została wydana na jego podstawie. W tej sytuacji nieuzasadnionym jest pozbawianie skarżącej uprawnień jakie wynikają dla niej z art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę możliwość zastosowania art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy doszło w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 ww. ustawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.