IV SA/Wa 596/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 sprawy ze skargi K. R. i T. R. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie uzgodnienia na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...] R. gm. K. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego, wskazano między innymi, iż podstawę dokonywania uzgodnień stanowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ orzekający uznał, iż zgromadzona dokumentacja pozwala stwierdzić spełnianie przez planowaną inwestycje właściwych wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opisano istotne z punktu widzenia oddziaływania parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia (anteny rozsiewcze i radiolinie na wieży kratownicowej). Wskazano, iż przy zachowaniu projektowanych parametrów, przekroczenie wartości gęstości mocy określonych, jako maksymalne dla terenów dostępnych dla ludzi, w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) wystąpi powyżej 40,7 m n.p.t. i w odległości maksymalnej 40,3 m. od wieży. Obszar gdzie wartości byłyby przekroczone jest całkowicie odseparowany od miejsc dostępnych dla ogółu ludności, w szczególności nie znajdują się tam budynki mieszkalne. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się pola uprawne. Najbliższym budynkiem mieszkalnym jest oddalony ponad 100 m. w kierunku północnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania p. K. i T. R. wskazano, iż brak jest szczegółowych wymagań formalnych, stawianych osobom sporządzającym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Odnośnie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, stwierdzono, iż zarzuty w tym zakresie nie mogą dotyczyć postępowania prowadzonego przez organy PIS. Wskazano, iż rozstrzygniecie organu I. instancji zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego K. i T. R. podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Starosty [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych, co wskazuje na uchybienia formalne w procedurze decyzyjnej. Starosta dokonując uzgodnienia na zasadzie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zbędnie wypowiedział się odnośnie kwestii wykraczających poza ramy uzgodnienia. Organ nie ustalił, czy inwestycja jest planowana na gruntach rolnych czy leśnych. Zarzucono też nie wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Dodatkowo nie umożliwiono stronom wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań (naruszenie art. 10 § 1 K.p.a) oraz pominięto kwestię protestów mieszkańców (145). Wątpliwości Skarżących budzi też raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonywane na etapie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wymagane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Ponieważ przepisy określające wymóg uzgodnienia nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez Inspekcję Sanitarną. Zakres tych zadań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Do zadań Inspekcji, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy w m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (pośrednio wynika to z art. 3 pkt 1 ustawy). W tym kontekście przedmiotem rozstrzygnięcia organu Inspekcji w danym przypadku są kwestie dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kwestie te mogą dotyczyć zagadnienia dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w określonym miejscu albo - gdy lokalizacja taka generalnie jest możliwa - zagadnienia warunków, które zapewnią spełnienie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Dodatkowo na zakres uzgodnienia wpływa treść przepisów wskazujących przedmiot spraw przesądzanych decyzją, której wydanie poprzedza uzgodnienie z organami PIS. Zakres ten wyznacza art. 56 ust. 2 i 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W rozpatrywanym przypadku, organy administracji orzekające w sprawie, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, ustaliły, iż z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych jest możliwa realizacja przedsięwzięcia ujętego we wniosku o wydanie decyzji. Podstawą orzekania, zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska był w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na podstawie informacji zawartych w raporcie organ ustalił, iż w wyniku realizacji przedsięwzięcia przy zachowaniu zakładanych parametrów technicznych nie dojedzie do przekroczenia norm jakości środowiska. Z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia – jego potencjalne formy oddziaływania przedmiotem szczegółowej analizy były skutki emitowania pól elektromagnetycznych. W świetle regulacji normatywnych dopuszczalne poziomy tych pól określono wyłącznie odnośnie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz dla miejsc dostępnych dla ludności (art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Odnosząc się do wartości dopuszczalnych, wskazanych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, sporządzono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym w szczególności wyznaczono w przestrzeni granice zasięgów gęstości mocy o wielkościach normatywnych większych niż dopuszczalne (ponad 0,1 W/m2 – załącznik nr 1 do rozporządzenia, tabela nr 2, wiersz 7 kolumna 4). Znajdowały się one na znacznej wysokości (ponad 40 m. n.p.t.) oraz sięgały poziomo na odległość 40,7 m, przy czym w sprawie nie kwestionowano, iż najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ponad 100 m. W tej sytuacji trafnie uznano, iż nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych gęstości mocy pól elektromagnetycznych. Pola o wartościach gęstości mocy wyższych niż graniczne występują bowiem w przestrzeni, dla której nie ustalono normatywnie żadnych wymagań. Organy orzekające z urzędu nie stwierdziły ani Skarżący nie wykazali w toku postępowania aby zawarte w raporcie ustalenia były błędne lub nierzetelne. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do stwierdzenia, iż w przypadku spełnienia określonych warunków zostaną naruszone wymagania higieniczne i zdrowotne organ I. instancji zasadnie wydał uzgodnienie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odmowa uzgodnienia nie znajdowałaby w tym przypadku podstawy prawnej, co naruszałoby zasadę wynikającą z art. 6 K.p.a. w świetle którego organy administracji działają na podstawie prawa. Wskazany stan formalnoprawny uzasadniał utrzymanie w mocy postanowienia organu I. instancji zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Sanitarnego. Nie trafne są zarzuty skargi, jakoby w sprawie oceny legalności zaskarżonego postanowienia mogły mieć znaczenie nieprawidłowości związane z wydaniem uzgodnienia na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pomimo, iż dotyczy ona tego samego obiektu, co decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie jest w świetle obowiązujących obecnie regulacji normatywnych powiązane funkcjonalnie. W szczególności wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie musi poprzedzać wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Stąd ewentualne nieprawidłowości w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają wpływu na ocenę legalności postanowienia w przedmiocie uzgodnienia poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo trzeba uwzględnić, odnośnie kwestii właściwego ustalenia rodzaju terenu, gdzie ma być realizowana inwestycja (czy jest to teren leśny czy rolny), że są one bez znaczenia z punktu widzenia zagadnień rozważanych przez organy Inspekcji Sanitarnej w kontekście wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jak wskazano, znaczenie w tym kontekście mogłoby odgrywać jedynie wykorzystanie przestrzeni występowania pól, wyższych niż wskazane normatywnie, na cele mieszkalne lub w inny sposób wiążące się z przebywaniem ludzi. Z uwagi na umiejscowienie pól o znaczniejszych gęstościach na dużej wysokości nad terenem, kwestie przeznaczenia gruntów jako leśne lub rolne nie ma znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia. Nie poparte faktami są zarzuty nie zapewnienia stronom możliwości udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy wniosek o dokonanie uzgodnień skierowany przez Wójta Gminy K. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego został przesłany do wiadomości stronom postępowania, w tym Skażanym (rozdzielnik dokumentu nr 5 akt administracyjnych). Z treści pisma wynika, iż do organu Inspekcji przesłano także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zawiadomienie przesłane na zasadzie art. 106 § 2 K.p.a. czyni zbędnym informowanie przez organ uzgadniający o prowadzeniu postępowaniu w sprawie, na zasadzie art. 61 § 4 K.p.a., skoro informacja taka wynikała z pisma organu gminy oraz biorąc pod uwagę zasadę ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) oraz wynikający z Kodeksu termin załatwienia sprawy (art. 106 § 3). Z akt sprawy nie wynika więc aby Skarżącym ograniczono możliwość aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami Inspekcji. Należy przy tym wskazać, iż w postępowaniu odwoławczym Skarżący zgłosili zastrzeżenia odnośnie raportu stanowiącego podstawowy materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Potwierdza to, iż Strona w toku postępowania nie była pozbawiona możliwości w nim udziału, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Nie może być także uwzględniony zarzut pominięcia uwag i protestów mieszkańców. Z akt sprawy nie wynika aby były one zgłaszane w toku postępowania prowadzonego przez organy Inspekcji Sanitarnej. Ich ewentualne zgłoszenie w toku postępowania prowadzonego przed organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma natomiast znaczenia w sprawie, uwzględniając zakres kwestii podlegających uzgodnieniu tj. ocena uwarunkowań higienicznych i zdrowotnych nie zaś występujących konfliktów społecznych z uwagi na realizację planowanego przedsięwzięcia. Wymagania w zakresie prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa, w rozumieniu art. 32 w zw. z treścią art. 55 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dotyczy wyłącznie postępowania przed organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, nie zaś postępowania w przedmiocie uzgodnienia prowadzonego przez organy Inspekcji Sanitarnej. Nie trafne są również zarzuty dotyczące treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Wbrew twierdzeniom skargi w raporcie dokonano, jak wcześnie wskazano, analizy zagrożeń dla życia lub zdrowia występujących w związku z realizacją stacji bazowej w zakresie w jakim zagrożenie to potencjalnie mogłoby powstać, a więc w kontekście emitowania pól elektromagnetycznych. Z kolei przeprowadzenie faktycznej weryfikacji dotrzymywania wymagań będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu przedsięwzięcia - w ramach pomiarów kontrolnych. W raporcie przedstawiono propozycję monitorowania przedsięwzięcia na etapie jego realizacji i eksploatacji w myśl art. 52 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wskazując potrzebę przeprowadzenia pomiarów kontrolnych na etapie uruchamiania oraz po ewentualnych zmianach parametrów pracy (str. 20 raportu). W raporcie nie przewiduje się faktycznie występowania gęstości mocy przekraczających dopuszczalne wartości. Wskazano jedynie, gdzie będą występować pola o gęstościach mocy przekraczających wartości graniczne, wskazane w rozporządzeniu dla terenów przeznaczonych do przebywania ludzi. konkludując, iż obszary gdzie faktycznie będą występować pola o wskazanych wartościach nie są dostępne dla ludzi. Należy przy tym podzielić trafność uwagi, iż sformułowanie zawarte na str. 7 linia 14-17 raportu jest nie precyzyjne. Jednak jego znaczenie jest jednoznaczne w świetle treści pozostałych informacji raportu, w szczególności jego części 6 (część wstępna i pkt. 6.1.). W świetle raportu nie przewiduje się także występowania tzw. efektu termicznego. Efekt taki mógłby wystąpić, w świetle raportu, w przypadku przekroczenia gęstości mocy pól elektromagnetycznych, co w rozpatrywanym przypadku wykluczono. Natomiast zarzut dotyczący wadliwego wskazania okresu występowania zimy nie ma żadnego znaczenia dla meritum analizowanego w raporcie zagadnienia, stąd rozstrzyganie w tym zakresie przez Sąd jest zbędne. W tym kontekście, skoro nie wykazano aby organ wadliwie ustalił okoliczności mogące mieć znaczenie dla meritum rozstrzygnięcia bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.