IV SA/Wa 597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Agnieszka Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr p...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - IV SA/Wa 597/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja SKO zapadała w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. ustalił na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., zwanej dalej "skarżącym", warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie jednorodzinnej z przyłączami i elementami zagospodarowania terenu przewidzianej do realizacji na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie [...]. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 1998 r. zmieniono własną decyzję nr [...]. Nadto decyzją nr [...] z dnia [...] października 1998 r. zmieniono własną decyzję nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku M. K. SKO - decyzją z dnia [...] marca 2001 r. - stwierdziło nieważność trzech decyzji Burmistrza Gminy W., tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r., [...] września 1998 r. i [...] października 1998 r. W dniu 8 kwietnia 2001 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] marca 2001 r. Rozpatrzywszy sprawę ponownie - decyzją z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] - SKO utrzymało w mocy własną decyzję. Po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 12 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2149/01 - uchylił decyzję SKO z dnia [...] maja 2001 r. Sąd wskazał, iż uwzględnił skargę z przyczyn innych niż podane w skardze. Uczynił tak, gdyż SKO nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny "z załącznika graficznego do decyzji (...), czy teren, na którym ma być realizowana inwestycja, to część obszaru oznaczonego symbolem UT-8, na którym obowiązujący plan wyklucza lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, czy też jest to część obszaru, na którym dopuszcza się utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Na załączniku tym uwidocznione są istniejące zabudowania, ale nie zostały naniesione granice obszaru możliwego do zabudowy oddzielające teren, na którym według planu zabudowa jest wykluczona. Z załączonego do akt sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika jednoznacznie, czy wniosek inwestora dotyczy terenu już zabudowanego położonego w obszarze, w którym dopuszcza się utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach, czy też w obszarze, w którym wyklucza się lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej. Obszary te nie zostały zaznaczone i od siebie oddzielone oraz opisane na tym wyrysie". NSA wskazał również, ustosunkowując się do zarzutów skargi w zakresie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, iż wraz ze zbyciem terenu inwestycji na rzecz innego właściciela nie zmieniają się zapisy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego co do sposobu zagospodarowania terenu, zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi głównie informację, czy na danym terenie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację planowanej inwestycji. W celu wykonania wytycznych NSA SKO zwróciło się do organu gminy o uzupełnienie dokumentacji sprawy. Odpowiadając na wskazane wyżej wezwanie organ I instancji nadesłał załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mapę zasadniczą terenu zawierającą granice działek sąsiednich, lotnicze zdjęcie terenu w skali 1:2000 obrazujące zainwestowanie na działkach w rejonie inwestycji, jak też wyrys z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W. zawierający oznaczone granice obszaru UT-8 oraz legendę dotyczącą znaczenia wszystkich oznaczeń naniesionych na planie. Rozpatrzywszy sprawę ponownie, zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. SKO ponownie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2001 r, SKO wskazało, iż po ponownym dokładnym przeanalizowaniu wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego skład orzekający stwierdza, iż cały teren inwestycji położony jest w obszarze UT-8 w zasięgu strefy archeologicznej KZa. Poza liniami dotyczącymi ukształtowania powierzchni oraz obiektami sąsiednimi przez inwestowaną działkę nie przechodzą bądź nie obejmują jej żadne inne oznaczenia planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu i wyrysu planu przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem UT-8. Ustalenia planu dla tego obszaru są następujące: a) W obszarze preferuje się rozwój funkcji usługowych II i III stopnia obsługi (administracji, wystawiennictwa, handlu hurtowego, giełd, banków, infrastruktury marketingowej), b) W obszarze dopuszcza się: utrzymanie oraz rozwój funkcji obsługi technicznej miasta, utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach, utrzymanie oraz lokalizowanie nieuciążliwych obiektów produkcyjnych. c) W obszarze wyklucza się: lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. Cytowane w punkcie b i c zapisy uwarunkowań podstawowych dla obszaru dotyczą jednego obszaru planistycznego UT-8 i winny być stosowane łącznie. Lektura zapisów planu nie daje natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, iż obszar gdzie dopuszcza się utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach oraz obszar, gdzie wyklucza się: lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej są odmiennymi obszarami planistycznymi. Planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako utrzymania zabudowy mieszkaniowej, albowiem chodzi o zabudowę nową, nie zaś o remont lub przebudowę. Nie można jej również zakwalifikować jako uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej w istniejącym zespole. Uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach można zinterpretować jedynie w ten sposób, że jest możliwe zbudowanie jednego lub co najwyżej kilku budynków w terenie, gdzie istnieje zwarty kompleks większej ilości (niż dobudowywane) budynków. Tymczasem planowana inwestycja jest zlokalizowana na działkach zupełnie niezabudowanych - nie może więc być mowy o uzupełnieniu już istniejącej zabudowy. Z nadesłanego zdjęcia lotniczego wynika, iż to właśnie inwestycja skarżącego stanowi nowy zespół zabudowy mieszkaniowej położony na znacznym obszarze (obejmuje on 44 domki jednorodzinne wybudowane w zwartej całości i na jednej większej nieruchomości). Na zdjęciu tym widoczne są jedynie zabudowania usytuowane na nieruchomościach położonych na południe od inwestycji skarżącego. Natomiast cały widoczny na zdjęciu obszar położony na zachód, na północ i na wschód od terenu inwestycji nie jest zabudowany. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż osiedle skarżącego stanowi uzupełnienie istniejącego zespołu zabudowy mieszkaniowej (stanowiło część większej całości). Osiedle to stanowi zabudowę położoną w sąsiedztwie działek położonych od strony południowej, zabudowanych w sposób niejednorodny i zróżnicowany (zatem istniejących wcześniej budynków również nie sposób uznać za istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej). Obszary te nie zostały zaznaczone i od siebie oddzielone oraz opisane na tym wyrysie. Zatem w sytuacji, gdy na wyrysie: brak jest czytelnych oznaczeń terenu oraz legendy wyjaśniającej znaczenie naniesionych na nim linii o różnych kształtach graficznych, a ze zmienianego załącznika graficznego do decyzji wynika, że na przedmiotowym terenie znajdują się zabudowania, brak było - zdaniem Sądu - podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, wydana została w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy uznać należy w ocenie SKO, iż trzy decyzje Burmistrza Gminy W. wydane zostały w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art.46a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z późn.zm.). Co do argumentów skarżącego odnośnie zajścia nieodwracalnych skutków prawnych wskazać należy, iż NSA podzielił stanowisko SKO, iż okoliczności podnoszone przez skarżącego nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych. W konkluzji zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, iż z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji w oparciu o art.156§1 pkt 7 k.p.a. w związku z art.46a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, podnosząc w szczególności, co następuje. Przedmiotem decyzji zakwestionowanych przez SKO było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie jednorodzinnej z przyłączami i elementami zagospodarowania terenu przewidzianej jako uzupełnienie zabudowy w istniejącym zespole przy ulicy [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie [...] na terenie oznaczonym literami: [...]. Na podstawie wskazanej wyżej decyzji skarżący uzyskał pozwolenie na budowę: zespołów domów w zabudowie jednorodzinnej wraz z ciągami komunikacyjnymi, przyłączami, itd. W oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący zrealizował przedmiotową inwestycję, w skład której wchodzą 44 domy wraz z infrastrukturą techniczną. W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie wykazano jednoznacznie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego do decyzji ustalającej warunki nie wynika jednoznacznie, czy teren, na którym miała być realizowana zabudowa, to część obszaru UT-8, na którym obowiązujący plan wyklucza lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, czy też jest to część obszaru, na którym dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Obszary te nie zostały zaznaczone i od siebie oddzielone oraz opisane na tym wyrysie. Ponadto, na załączniku uwidocznione zostały istniejące zabudowania, zatem twierdzenie SKO, iż inwestycja jest lokalizowana na działkach zupełnie nie zabudowanych nie jest prawdziwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art.156§1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z art.46a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art.46a ust.2 stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust.1, następuje na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Zasadnie uznało SKO, iż decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...] sierpnia 1998 r. oraz zmieniające ją decyzje z dnia [...] września i [...] października 1998 r. są sprzeczne z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego zaistniała podstawa do stwierdzenia ich nieważności. W następstwie zapadnięcia wyroku NSA SKO zobowiązane było do ponownego przeanalizowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu dokonania jego jednoznacznej, nie budzącej wątpliwości wykładni. Zalecenie to zostało wykonane przez organ prawidłowo, a sposób sformułowania ostatecznych konkluzji przedstawiono wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem UT-8. Z ustaleń planu dla tego obszaru wynika, iż: a) W obszarze preferuje się rozwój funkcji usługowych II i III stopnia obsługi (administracji, wystawiennictwa, handlu hurtowego, giełd, banków, infrastruktury marketingowej). b) W obszarze dopuszcza się: utrzymanie oraz rozwój funkcji obsługi technicznej miasta, utrzymanie oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej w istniejących zespołach, utrzymanie oraz lokalizowanie nieuciążliwych obiektów produkcyjnych. c) W obszarze wyklucza się: lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, iż przywołane zapisy tworzą spójną, niepodzielną całość regulującą w wyczerpujący sposób zasady inwestowania na całym obszarze UT-8. W cytowanym powyżej punkcie b zdefiniowana została zabudowa dopuszczalna na obszarze UT-8, natomiast w punkcie c zabudowa na tym terenie niedopuszczalna. Nie ma podstaw do wywodzenia, iż poszczególne ustalenia planistyczne obowiązują na różnych częściach obszaru UT-8, albowiem byłoby to rozwiązanie nielogiczne. Z całości uregulowań planistycznych wynika jasno, iż wznoszenie nowej zabudowy mieszkaniowej było na przedmiotowym obszarze dopuszczalne jedynie w ściśle reglamentowanym zakresie, zdecydowanie natomiast niedopuszczalne było lokalizowanie nowych zespołów zabudowy mieszkaniowej, czyli tego rodzaju zabudowy, którą dopuszczono kwestionowanymi decyzjami (nowe osiedle kilkudziesięciu domków jednorodzinnych). W świetle powyższych okoliczności SKO było zobowiązane do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Jednocześnie zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.