IV SA/Wa 599/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Protokolant Joanna Dziedzic po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - Rada Miejska w P. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. odrzuciła zarzut A. F., dotyczący działki Nr [...] przeznaczonej w części w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. pod ulicę lokalną oznaczoną w rysunku planu symbolem 63 KD. W uzasadnieniu Rada podała, że w pierwotnie wyłożonym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 6 maja 2002 r. do 5 czerwca 2002 r. nie przewidziano dla terenu zabudowy mieszkaniowej oznaczonego na rysunku planu symbolami B-13 MN2 i B-17 MN, dojazdu do ulicy lokalnej. Właściciele działek położonych w tym rejonie miasta, po zapoznaniu się z tym projektem, złożyli wnioski, aby te tereny miały dojazd do ulicy lokalnej, wskazując miejsce lokalizacji omawianej ulicy nad rowem odwadniającym od strony południowej rowu. Po zapoznaniu się z tymi wnioskami Zarząd Miasta i Gminy P. dokonał korekty w projekcie planu, projektując ulicę lokalną oznaczoną symbolem 63 KD, która przebiega prostopadle przez wszystkie bez wyjątku działki położone przed rowem. Po wprowadzeniu zmian w projekcie planu dokonano ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wówczas A. F. złożył zarzut, w którym zakwestionował projektowany przebieg ulicy lokalnej 63 KD, zapewniającej dojazd do działek budowlanych położonych przy tej ulicy i oznaczonych na rysunku planem symbolami B-13 MN 2 i B-17 MN. Wnoszący zarzut jest właścicielem działki Nr [...] przez którą ma przebiegać droga 63 KD. A. F. domagał się zlikwidowania projektowanej drogi, podnosząc, że każdy ma własny dojazd do drogi publicznej, a pozostawienie ulicy w projektowanym miejscu spowoduje zmniejszenie jego działki o 300 m². Rada Miejska w P. stwierdziła, że ulica lokalna 63 KD jest konieczna i nie ma możliwości innego jej poprowadzenia. Umożliwia ona dostęp do drogi publicznej wszystkim działkom, które powstaną po wprowadzeniu planu w życie oraz usprawni komunikację w zwartej zabudowie pomiędzy projektowaną drogą a Al. W. Rada przyznała, że takie usytuowanie ulicy lokalnej narusza interes prawny właściciela działki Nr [...], jednak nie jest ono związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Budowa ulicy lokalnej jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W myśl art. 140 k.c. właściciel nieruchomości może z niej korzystać w granicach określonych przez inne ustawy. Taką ustawą jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 33 powołanej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Przepis ten pozwala na ograniczenie praw właścicielskich do nieruchomości, poddając je rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Rady naruszenie prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego zarzut, dzieje się zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł A. F. Skarżący zarzucił, że projektowana droga 63 KD ma powstać kosztem jego nieruchomości, chociaż nie usprawni ona dojazdu do jego działki. Skarżący ma zapewniony dojazd do swojej nieruchomości urządzony jego kosztem, z wykorzystaniem własnej działki. Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo wyjaśniła, że droga 63 KD zapewni właścicielom wszystkich działek położonych na terenie oznaczonym symbolami B-13 MN 2 i B-17 MN, swobodny dojazd do Al. [...] – głównej ulicy w P. Przebieg ulicy został zaprojektowany na skraju zwartej zabudowy od strony rowu melioracyjnego na wolnych terenach w taki sposób, aby nie było konieczności wyburzania istniejącej zabudowy. Rada podkreśliła, że projektowana ulica przebiega przez 15 działek położonych na tym terenie, a jedynie skarżący nie wyraża zgody na jej przebieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która ma zastosowanie w sprawie z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gmina, w ramach zadań własnych, ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ustawy). To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w art. 1 powołanej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść prawa własności w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela nieruchomości. Ochrona indywidualnych interesów właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętych planem następuje, na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest realizowana między innymi poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu planistycznym, określonym w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tym także składania zarzutów do projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy). Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść zarzut. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Ustalenia przyjęte w projekcie planu wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości z uwagi na przeznaczenie jej w części pod projektowaną drogę 63 KD. W związku z tym, iż przyjęte w projekcie planu rozwiązania zmieniają częściowo przeznaczenie działki skarżącego, ograniczając możliwość sposobu jej zagospodarowania, należało przyjąć, że skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zarzutu. Stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała o odrzuceniu bądź uwzględnieniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W związku z tym obowiązkiem Rady było wnikliwe rozpatrzenie zarzutu wniesionego przez A. F. i wykazanie, że zaproponowane rozwiązanie jest optymalne i mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego. Tymczasem argumentacja zawarta w zaskarżonej uchwale sprowadza się do stwierdzenia, że zaproponowane rozwiązanie jest jedynym możliwym. Takie stanowisko Rady należy ocenić jako przekroczenie, wynikających z art. 4ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnień gminy. Jest ono przejawem arbitralnego działania gminy, nie uwzględniającego interesu jednostki, a w sposób nieuzasadniony chroniącego interesy innych członków wspólnoty samorządowej. Nieco szersza a motywacja stanowiska gminy została przedstawiona w odpowiedzi na skargę, ale treść tego pisma nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Podnieść przy tym należy, że na rozprawie w dniu 2 grudnia 2004 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w P. wyjaśnił, iż na skutek uwzględnienia zarzutów wniesionych przez właścicieli innych działek projektowana droga 63 KD została skrócona i kończy się na granicy działki Nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Takie działanie Rady budzi wątpliwości co do rzeczywistej potrzeby zaproponowanej lokalizacji drogi 63 KD. Wprowadzenie zmian do planu związanych z uwzględnieniem zarzutu innych osób spowoduje, że projektowana droga 63 KD nie zapewni dostępu do drogi publicznej dla wszystkich działek jakie powstaną na terenie oznaczonym w planie symbolami B-13 MN2 i B-17 MN, po wprowadzeniu w życie ustaleń planu. Trudno także przyjąć, że droga, która na skutek wyłączenia części projektowanej trasy została podzielona na dwie części, usprawni komunikację w zwartej zabudowie pomiędzy projektowaną ulicą a Al. [...]. Podnieść także należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, by Rada rozważała jakiekolwiek inne możliwe rozwiązania dotyczące obsługi komunikacyjnej obszaru B-13 MN2 i B-17 MN. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest także to, że rozpatrując zarzut Rada Miejska w P. w ogóle nie odniosła się do argumentacji skarżącego przywołanej w zarzucie. W szczególności nie rozważono, czy obciążenie nieruchomości skarżącego konsekwencjami urządzenia zaprojektowanej drogi nie jest nadmierne, zwłaszcza z tej przyczyny, że on sam ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, którego realizacja związana była z obciążeniem nieruchomości skarżącego służebnością drogi koniecznej na rzecz właścicieli działek Nr [...] i [...]. W przypadku przyjęcia zaproponowanego przebiegu drogi 63 KD z nieruchomości skarżącego o powierzchni 2800 m², na potrzeby obsługi komunikacyjnej zajęta byłaby powierzchnia 800 m². Tych wszystkich okoliczności Rada Miejska w P. nie uwzględniła przy rozpatrywaniu zarzutu wniesionego przez skarżącego. Prowadzi to do wniosku, że kwestionowana uchwała nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 24 ust. 3 ustawy). Ponowne rozpatrzenie zarzutu będzie wymagało uwzględnienia wskazanych okoliczności, w szczególności zaś rozważenia, czy istotnie zaproponowane w projekcie planu rozwiązanie co do sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej obszaru B-13 MN2 i B-17 MN jest najwłaściwsze, a także czy nie obciążą ono w sposób nadmierny nieruchomości skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270/0, orzekł jak w sentencji.