IV SA/Wa 599/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego "P." z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - oddala skargę - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wniesionego przez Stowarzyszenie Zwykłe P., uchyliło w całości własne postanowienie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i jednocześnie orzekło o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy S. określił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie siedmiu budynków kurników do chowu drobiu - brojlera o łącznej liczbie 210 000 stanowisk/cykl wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie istniejącej Fermy Drobiu w miejscowości M., w granicach działki nr [...] obręb M. gm. S. Objęte postępowaniem przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), dla którego wymagane jest sporządzenie raportu, a zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., zwanej dalej "uioś") wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie, na mocy art. 79 ust. 1 uioś istnieje konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu społeczeństwu. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Kolegium, na podstawie art. 44 ust. 4 w zw. z art. 44 ust. 2 uioś odmówiło Stowarzyszeniu P. dopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym, wskazując, że Stowarzyszenie nie dowiodło, iż przystąpienie do postępowania jest uzasadnione jego celami statutowymi. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu do dokonania tej czynności. Stowarzyszenie pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uznało, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 44 ust. 2 uioś odwołanie pełni dwojaką rolę, gdyż jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w postępowaniu, to rozpatrywanie go jako wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu będzie możliwe tylko wówczas, gdy samo odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, co wynika z treści art. 129 § 2 kpa, ewentualnie gdy toczy się lub jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego na żądanie innego uprawnionego podmiotu, a zatem gdy decyzja nie stała się jeszcze ostateczna. Jeżeli deczyja jest ostateczna to nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego i tym samym nie można orzekać w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Analizując akta sprawy Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy S. w chwili złożenia od niej odwołania przez Stowarzyszenie P. była już decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 kpa. Stowarzyszenie P. nie brało udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Z tego względu badanie zachowania terminu do wniesienia odwołania nie mogło nastąpić na podstawie doręczenia decyzji środowiskowej bezpośrednio Stowarzyszeniu. Decyzja nie była też publicznie ogłaszana w trybie art. 49 kpa, gdyż liczba stron postępowania nie przekraczała 20. W tej sytuacji Kolegium przyjęło stanowisko, że termin do wniesienia odwołania warunkujący dopuszczenie do udziału w postępowaniu dla Stowarzyszenia należy liczyć od momentu, gdy informacja o decyzji została podana do publicznej wiadomości, przy czym w celu ustalenia terminu doręczenia, a tym samym terminu do wniesienia odwołania dla tej organizacji - której to kwestii nie reguluje bezpośrednio art. 3 ust. 1 pkt 11 ani art. 38 uioś, gdyż społeczeństwo nie nabywa uprawnień do wniesienia odwołania - należy sięgnąć posiłkowo do art. 49 kpa, zgodnie z dyspozycją którego w tożsamych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem organ obliczył, że skoro termin publicznego ogłoszenia zawiadomienia Wójta Gminy S. wydanego w trybie art. 38 oraz 85 ust. 3 uioś rozpoczął swój bieg w dniu [...] lipca 2010 r. (data wywieszenia ogłoszenia w Urzędzie Gminy S.) oraz w dnu [...] lipca 2010 r. (data wywieszenia ogłoszenia przez Sołtysa Wsi D. i Sołtysa Wsi M.), to uważa się je za doręczone po 14 dniach od publicznego ogłoszenia tj. najpóźniej w dniu [...] lipca 2010 r., a więc czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od tak ogłoszonej decyzji upłynął w dniu [...] sierpnia 2010 r. Wniesienie tego odwołania przez Stowarzyszenie w dniu [...] sierpnia 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie) nastąpiło zatem z 7-dniowym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 kpa. Natomiast stronie, która jako ostatnia otrzymała zaskarżoną decyzję w dniu [...] lipca 2010 r., tj. G. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał jeszcze wcześniej, gdyż w dniu [...] lipca 2010 r. Kolegium stwierdziło więc, że rozpatrując wniosek Stowarzyszenia postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Kolegium nie mogło orzekać w sprawie dopuszczenia do udziału organizacji do postępowania na etapie odwoławczym w trybie art. 44 ust. 2 uioś, bo nie było już prawnych możliwości prowadzenia postępowania odwoławczego z tego powodu, że decyzja stała się ostateczna, bo żadna ze stron postępowania ani żaden uprawniony podmiot nie odwołali się od niej w przysługującym im terminie. Z tego względu dokonana przez Kolegium w pierwszym postanowieniu ocena w sprawie wypełniania przez Stowarzyszenie P. przesłanki bycia organizacją ekologiczną była zbędna, bez względu na jej prawidłowość, gdyż nawet gdyby Kolegium uznało wówczas, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną, to i tak zobowiązane było uznać, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony z przekroczeniem terminu. Niemożliwe zatem było orzekanie w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania odwoławczego, które się nie toczy i które toczyć się już nie może z powodu uzyskania statusu ostateczności przez zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosło do Sądu Stowarzyszenie Z. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że podanie do publicznej wiadomości zawiadomienia Wójta Gminy S. o wydanej decyzji nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r. (w m. M.). - błędne ustalenia prawne polegające na przyjęciu, że Kolegium uznając status ostateczności decyzji na podstawie art. 16 kpa pominęło uprawnienia wynikające z art. 44 ustawy uioś. W odpowiedzi na skargę organ stwierdzając, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie SKO stwierdzające uchybienie przez skarżące stowarzyszenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej wydanej przez Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2010 r. nie narusza przepisów prawa. Jednocześnie zamieszczenie w tym orzeczeniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie było konieczne. Przepis art. 44 ust. 2 uioś stanowi, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Wobec powyższego wniesienie skutecznie odwołania powodować będzie sytuację, że organ orzekając w przedmiocie tego odwołania jednocześnie rozstrzygnie o uprawnieniach danej organizacji do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Innymi słowy zbada, czy dana organizacja stanowi organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10) uioś. Nie ma natomiast obowiązku wydawania wcześniej odrębnego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu (art. 44 ust. 4 uioś) z tego powodu, że zgłaszający się podmiot nie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu przepisów z zakresu ochrony środowiska. Rozpatrzenie takiego wniosku i wydanie postanowienia ma sens wówczas, jeżeli organizacja zgłosi swój udział w toku postępowania administracyjnego, przed wydaniem orzeczenia przez organ administracji w danej instancji, czy też w toku postępowania odwoławczego, ale wszczętego przez inny podmiot (stronę postępowania) i decyzja organu pierwszej instancji nie jest ostateczna. Jest to bowiem droga weryfikacji legitymacji zgłaszającej się organizacji do udziału w takim postępowaniu. W wypadku gdy akces do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zostanie zgłoszony w środku zaskarżenia organ administracji nie orzeka w oparciu o art. 44 uioś, lecz od razu przystępuje do rozpatrzenia odwołania. Jedną z pierwszych czynności organu odwoławczego – po stwierdzeniu, że odwołanie wpłynęło w terminie - jest zbadanie, czy wniósł je podmiot uprawniony. Przepis art. 44 ust. 1 uioś wskazuje, że jedynym kryterium oceny legitymacji organizacji społecznej jest posiadanie przez nią charakteru organizacji ekologicznej. Jeżeli zatem organ odwoławczy stwierdzi, że podmiot składający odwołanie nie jest organizacją ekologiczną wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3) kpa). Warunkiem koniecznym, aby dokonać oceny legitymacji organizacji w rozumieniu art. 44 ust. 1 uioś jest stwierdzenie, że odwołanie wpłynęło w terminie. Wówczas nie ma potrzeby odrębnie orzekać w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, gdyż rozpatrzenie merytoryczne odwołania niejako "skonsumuje" załatwienie wniosku o dopuszczenie do udziału. Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu w pierwszej kolejności Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w kierunku stwierdzenia, czy odwołanie wpłynęło w terminie. Jak nadto zauważyło Kolegium żadna ze stron biorących udział przed organem pierwszej instancji nie zaskarżyła odwołaniem decyzji środowiskowej. W chwili zatem złożenia odwołania przez Stowarzyszenie owa decyzja środowiskowa była ostateczna i nie toczyło się postępowanie administracyjne, do którego akces mogłaby zgłosić skarżąca organizacja. Jednocześnie Sąd stwierdza, że termin do wniesienia odwołania dla organizacji ekologicznej winien być liczony od dnia kiedy ostatnia ze stron postępowania otrzymała decyzję administracyjną, nie zaś od dnia kiedy ukazało się zawiadomienie o wydaniu takiej decyzji w trybie podania do publicznej informacji. Jak zasadnie podniosło SKO w zaskarżonej decyzji podanie do publicznej wiadomości informacji, że została wydana decyzja środowiskowa nie powoduje, że społeczeństwo automatycznie nabywa uprawnienie do kwestionowania wydanej decyzji. Analiza przepisów uioś (art. 39-43) wskazuje, że społeczeństwo może aktywnie uczestniczyć w takim postępowaniu, zgłaszać uwagi i wnioski, do których organ prowadzący postępowanie ma obowiązek się ustosunkować o ile zostaną złożone w zakreślonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że w postępowaniu takim społeczeństwo w pewnym zakresie może oddziaływać na przebieg oraz treść podejmowanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć. Jednak nie nabywa w ten sposób uprawnienia, aby uczestniczyć w takim postępowaniu na prawach strony, a tym bardziej jako strona. Tym samym obowiązek wynikający z normy art. 85 ust. 3 uioś podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji środowiskowej nie kreuje sytuacji, że poprzez dokonanie np. obwieszczenia w urzędzie gminy społeczeństwo nabywa uprawnienie do kwestionowania takiego rozstrzygnięcia na drodze przepisów kpa. A w konsekwencji, że termin do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej należy liczyć od dnia kiedy zastosowane sposoby podania do informacji publicznej zrealizują swój cel (obwieszczenie będzie wisiało na tablicy ogłoszeń przez 14 dni). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 11) uioś wymienia jakiego rodzaju czynności traktuje ustawa jako podanie informacji do publicznej wiadomości. I takowymi jest m.in. ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie, a także ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, Tym samym podanie informacji o wydaniu decyzji środowiskowej do publicznej wiadomości nie ma żadnego wpływu na możliwość jej kwestionowania. Jedynie w świetle art. 44 uioś organizacja ekologiczna, a zatem podmiot nie będący stroną postępowania może złożyć od niej odwołanie, jednakże termin do jego złożenia nie może być liczony od daty kiedy zakończony zostanie - jak w niniejszej sprawie - okres kiedy ogłoszenie o wydaniu decyzji środowiskowej wisiało na tablicy ogłoszeń. Przyjęcie początkowej daty do liczenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej bazującej na instytucji podania do publicznej informacji, zdaniem sądu orzekającego, jest wadliwe. W ten sposób bowiem procedura, która w założeniu nie powoduje nabycia jakichkolwiek uprawnień procesowych dla szeroko pojętego społeczeństwa, w tym przypadku spowoduje, że organizacja ekologiczna takowe uprawnienia nabyłaby. Tymczasem przepis art. 44 ust. 2 uioś stanowi, że w postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Konsekwentnie zatem termin do złożenia odwołania przez taką organizację winien być liczony jak w wypadku strony postępowania. Analogicznie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji może wnieść strona postępowania, której organ nie doręczył decyzji, a termin do wniesienia tego odwołania rozpoczyna bieg od dnia, w którym najpóźniej została doręczona ta decyzja innej stronie postępowania. Jeżeli taka strona, która nie brała udziału w postępowaniu nie zmieści się w terminie przewidzianym dla strony, która najpóźniej otrzymała decyzję, wówczas może jedynie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie zatem organ winien weryfikować termin do wniesienia odwołania dla skarżącego stowarzyszenia mając na uwadze datę otrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez G. tj. jak ustalono w zaskarżonej decyzji dzień [...] lipca 2010 r. Termin do wniesienia odwołania zatem upłynął w dniu [...] lipca 2010r., natomiast wniesienie tego odwołania przez Stowarzyszenie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie). Bezspornie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą organizację. Na marginesie Sąd stwierdza, że gdyby przyjąć tok rozumowania organu to również należałoby stwierdzić uchybienie do wniesienia odwołania. Kolegium stwierdziło, że skoro termin publicznego ogłoszenia zawiadomienia Wójta Gminy S. wydanego w trybie art. 38 oraz 85 ust. 3 uioś rozpoczął swój bieg w dniu [...] lipca 2010 r. (data wywieszenia ogłoszenia w Urzędzie Gminy S.) oraz w dnu [...] lipca 2010 r. (data wywieszenia ogłoszenia przez Sołtysa Wsi D. i Sołtysa Wsi M.), to uważa się je za doręczone po 14 dniach od publicznego ogłoszenia tj. najpóźniej w dniu [...] lipca 2010 r. W konsekwencji od dnia następnego tj. [...] lipca 2010r. należałoby liczyć termin 14. dni do wniesienia odwołania. Tymczasem wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2010 r. W tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi. Stowarzyszenie twierdzi, jak również ten sam argument był przedstawiany na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że podanie do publicznej wiadomości zawiadomienia Wójta Gminy S. o wydanej decyzji środowiskowej nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r. (w miejscowości M.). W zaskarżonym postanowieniu organ ustosunkował się do powyższych twierdzeń wywodząc, że stan faktyczny sprawy ustalony w oparciu o akta sprawy nie potwierdził prawdziwości twierdzenia Stowarzyszenia. Taki wywód należy uznać za zasadny. Ponadto sąd stwierdza, że sporządzone tym samym charakterem pisma co złożona do sądu skarga oświadczenie sołtysa wsi M. sugerować może podatność osoby składającej takie oświadczenie na wpływy osób trzecich. Organ wydając zaskarżone postanowienie dysponował sporządzonymi w toku postępowania dokumentami wskazującymi na inny termin podania informacji o wydaniu decyzji środowiskowej do publicznej wiadomości. Ponieważ istnieje oczywista sprzeczność w treści między tymi dwoma dokumentami organ zasadnie uznał wiarygodność dokumentu, którym dysponował w chwili orzekania, przedstawiającego obiektywnie przebieg czynności procesowych, nie zaś przedłożonego przez Stowarzyszenie na potrzeby wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak zasadnie wywiedziono w zaskarżonym postanowieniu w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien zbadać czy został zachowany termin do wniesienia odwołania przez stowarzyszenie. Wobec tego rozważania czy skarżące stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną ma wtórny charakter. Nawet jeśliby spełniało ono kryteria wymagane dla organizacji ekologicznej odwołanie wniesione przez skarżącego z przyczyn procesowych nie mogłoby zostać rozpatrzone jako złożone po terminie. W takiej sytuacji organ wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Z tych też powodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił.