IV SA/Wa 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. i Z. R. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżących J. R. i Z. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] Minister Gospodarki umorzył postępowanie z wniosku z dnia [...] czerwca 1990 r. B. S., podtrzymanego następnie przez jego następców prawnych Z. i J. R. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1953 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem M. - współwłasność S. B. w W., ul. [...], pow. P. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: M. wł. B. S., J. S. i A. S., poł. w W., ul. [...], pow. P.. Uzasadniając decyzję Minister Gospodarki wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 1990 r. B. S. zwrócił się do Ministra Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej "o zwrot połowy M. wraz z nieruchomościami, na których był on posadowiony, znacjonalizowanego orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961 r." Wniosek ten pismem z dnia [...] lipca 1990 r. podtrzymali jego spadkobiercy – Z. i J. R.. Decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., znak: [...] Minister Rynku Wewnętrznego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych wskazując, iż B. S. faktycznie nie władał m. ani nieruchomością, nie uruchomił m., nie prowadził działalności, nie legitymował się tytułem prawnym w czasie gdy ustanowiono zarząd państwowy i tym samym nie można przyjąć, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Konkludując Minister Rynku Wewnętrznego stwierdził, że w związku z tym, iż ww. decyzje nacjonalizacyjne nie naruszają przepisów prawa, na podstawie których zostały wydane, wskazane wnioski są bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...] Minister Gospodarki, działając na wniosek M. S. stwierdził nieważność ww. decyzji Minister Rynku Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 1991 r., znak: [...] wskazując w uzasadnieniu, iż Minister Rynku Wewnętrznego umarzając postępowanie w uzasadnieniu odniósł się do rozstrzygnięcia co do istoty wniosku. Minister Rynku Wewnętrznego nie wskazał przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, wskazując za to argumenty uzasadniające okoliczność, że decyzje nacjonalizacyjne, na podstawie których przejęto na własność Państwa przedmiotowy m., nie są dotknięte którąkolwiek z wad prawnych wymienionych w art. 156 Kpa. Minister Gospodarki winien wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygając wniosek, co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie to zostało następnie podtrzymane decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 1999 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...], Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] lutego 1998 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktów nacjonalizacyjnych, wskazując, że jego poprzednicy prawni utracili na rzecz Skarbu Państwa cały majątek i prawa majątkowe w związku decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1996r. wydaną na podstawie prawomocnym orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego w W. z dnia [...] maja 1963r. orzekającym o przepadku całego majątku należącego do A. S. vel. B.. Organ stwierdził, że do rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki pozostał zatem wniosek z dnia [...] czerwca 1990 r. B. S., podtrzymany przez jego następców prawnych – Z. i J. małż. R.. Minister Gospodarki wskazał, iż z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, we wskazanym powyżej zakresie, może wystąpić jedynie osoba będąca stroną w rozumieniu art. 28 kpa, tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane, jako przyznanie danej osobie przez przepis prawa konkretnych uprawnień, które może ona realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że o tym, czy danemu podmiotowi lub osobie służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Zatem z podaniem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizujących wskazane przedsiębiorstwo, może skutecznie wystąpić jedynie podmiot lub osoba będąca stroną w tym postępowaniu. Zdaniem organu analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wskazała, że wnioskodawca, a następnie jego następcy prawni nie wykazali swojego interesu prawnego do występowania z przedmiotowym wnioskiem, w tym zwłaszcza legitymacji prawnej potwierdzającej prawo własności do ww. znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Organ prowadzący postępowanie, wezwał ich pismem z dnia 26 maja 2009 r. do nadesłania do akt sprawy dokumentów wskazujących na prawo własności ich poprzednika prawnego do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie ww. decyzji nacjonalizacyjnej. Wezwanie to okazało się nieskuteczne, ponieważ zainteresowani nie przedłożyli do akt sprawy żądanych przez organ orzekający dokumentów, a jedynie dokumenty już organowi znane, które nie mogły stanowić podstawy do uznania ich interesu prawnego do występowania ze wskazanymi żądaniami. Brak było zatem podstaw do przyjęcia przez organ orzekający, że ww. przedsiębiorstwo stanowiło w dniu wydania wskazanego w sentencji zarządzenia własność poprzedniczki prawnej wnioskodawców, tym samym, że wykazali oni swój interes prawny do występowania w przedmiotowej sprawie jako strony postępowania nieważnościowego. Organ wskazał, że na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie a jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania. Brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, bowiem wyklucza możliwość jego prowadzenia. W konkluzji organ stwierdził, że skoro wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów wskazujących, iż B. S. był właścicielem wskazanego ww. aktach nacjonalizacyjnych przedsiębiorstwa, to nie mają oni legitymacji prawnej do występowania z wnioskiem z dnia [...] czerwca 1990r. Następnie Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...],po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzając, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, które oparł na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 445/02, zgodnie z którym "obowiązek wykazania interesu przymiotu strony spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie w sprawie". Wykazanie interesu prawnego może nastąpić poprzez przedłożenie dokumentów niezbicie świadczących, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi właścicieli znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, na której było ono zorganizowane. Organ stwierdził w odniesieniu do argumentów skarżących, że wykazali swoje następstwo prawne po B. S., który był współwłaścicielem nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, że są one bezzasadne, gdyż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu, potwierdzającego ten fakt. Skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2009r. zostały wskazane dokumenty jakie maja przedłożyć, które te prawa mogłyby udowodnić. Jednakże przedłożyli jedynie dokumenty, wskazujące na prawo własności B. S. do części znacjonalizowanych wraz z przedmiotowym przedsiębiorstwem nieruchomości, czyli do faktu, który był już organowi orzekającemu znany i do którego wezwanie się nie odnosiło. Samo udokumentowanie ujawnienia nieruchomości, gdzie prowadzone było przedsiębiorstwo, w księgach wieczystych, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, wskazanych poprzedników prawnych wnioskodawcy, za mających przymiot strony w sprawie dotyczącej tego przedsiębiorstwa, bowiem zakres znaczenia określenia ",przedsiębiorstwo" jest inny niż "nieruchomość". Własność nieruchomości może stanowić przykładowo składnik majątku przedsiębiorstwa. Parcela może być także wykorzystywana przez przedsiębiorstwo na podstawie innego tytułu niż prawo własności i tym samym nie można uznać, iż skarżący odpowiedzieli w sposób prawidłowy na wezwanie Ministerstwa Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r. Organ stwierdził, że obowiązek wykazania przymiotu strony spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie, tym samym nie ma on obowiązku podejmowania czynności w celu wykazania legitymacji prawnej skarżących. Zdaniem organu zarzuty skarżących są bezzasadne i dlatego nie zachodziły podstawy do uwzględnienia ich wniosku. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. i J. małż. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2009 r. [...] i stwierdzenia nieważności decyzji zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1953 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem M. będącego współwłasnością poprzednika prawnego B. S. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia1961 r., znak: [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa M. zlokalizowanego w W. przy ul. [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podnieśli, iż z przedmiotowego orzeczenia wynika, że poprzednik prawny skarżących – B. S. był współwłaścicielem ww. przedsiębiorstwa M., a co za tym idzie miał interes prawny w odzyskiwaniu bezprawnie znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Powyższa okoliczność została potwierdzona w toku postępowania zakończonego decyzją Ministra Rynku Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 1991 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji nacjonalizacyjnych, oraz decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. stwierdzającą nieważność ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. Zdaniem skarżących w toku ww. postępowań, organ badał zatem legitymację czynną i interes prawny B. S. i nie zakwestionował go jako podmiotu nieuprawnionego. B. S. posiadał legitymację jako prawny współwłaściciel Przedsiębiorstwa M.. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Sąd Rejonowy w P., sygn. akt [...] stwierdził nabycie spadku po B. S. przez J. i Z. R.. Tym samym wstąpili oni we wszystkie prawa i obowiązki i oczywistym jest, że mają interes prawny w kontynuacji postępowania dotyczącego zwrotu Przedsiębiorstwa M. w W.. Skarżący podnieśli, iż żądany przez organ orzekający dokument w postaci odpisu z rejestru handlowego jest niemożliwy do przedłożenia z uwagi na brak istnienia takiego rejestru w czasie nacjonalizacji przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżących istotną kwestią jest ustalenie istnienia zagrożenia ustania działalności młyna, co stanowiło niezbędną przesłankę jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie m. w chwili ustanowienia przymusowego zarządu był czynny tzn. dokonywano w nim przemiału zboża i nic nie wskazywało na konieczność wyłączenia go z produkcji. W ocenie skarżących nie została wypełniona dyspozycja art. 1 ust. 3 dekretu, wskazującego na konieczność istnienia zagrożenia ustania działalności przedsiębiorstwa, w związku z czym interes prawny skarżących, jak również roszczenie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiotowych nacjonalizacyjnych jest w pełni zasadne. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje Ministra Gospodarki umarzające postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. S. z dnia [...] czerwca 1990 r., podtrzymany następnie przez jego następców prawnych Z. i J. małż. R., zawierający żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] kwietnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: M. wł. B. S. i Jadwigi S. w W., ul. [...], pow. P. oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1961 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: M. wł. B. S. i J. S. w W., ul. [...], pow. P.. Minister Gospodarki zawiadomił pismem z dnia [...] grudnia 1999 r. ( [...] m.in. skarżących o wszczęciu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń na wniosek ich poprzednika prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. ustanowienie przymusowego zarządu nastąpiło wobec przedsiębiorstwa : M., który - jak wskazał ówczesny organ w sentencji tego orzeczenia - stanowił współwłasność B. S.. Także z sentencji orzeczenia z dnia [...] grudnia 1961 r. Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości wynika, że stwierdzenie przejścia na własność Państwa dotyczyło przedsiębiorstwa m. wł. B. L.. Oznacza to, że był on stroną w prowadzonych przez ówczesne organy administracji państwowej postępowaniach nacjonalizacyjnych, a zatem miał legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tych obu wymienionych orzeczeń. Skoro w toku postępowania nadzorczego skarżący nabyli spadek po B. S., co zostało stwierdzone prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. Wydział Cywilny z dnia [...] września 2008 r., sygn. akt [...], to tym samym stalli się jego następcami prawnymi, a więc uzyskali legitymację prawną do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek ich poprzednika prawnego. W tych warunkach nie można się zgodzić z organem nadzoru, że skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego w tym wszczętym postępowaniu nadzorczym, a to prowadzi do wniosku, iż organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 105 § 1 kpa. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego organ dokonuje oceny legalności kwestionowanych przez stronę decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zakres prowadzonego na wniosek strony postępowania nieważnościowego może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaakcentować należy w tym miejscu, iż w toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 kpa, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( por wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002 r., sygn. I SA 274/02; wyrok NSA z 1 kwietnia 2002 r., sygn. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, istniejącego w dniu wydania kwestionowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Innymi słowy, organ administracji nie może na stronę przerzucać obowiązku zgromadzenia określonych dowodów, ponieważ ten obowiązek spoczywa na nim. Strona co prawda powinna współpracować z organem i udostępnić organowi posiadane dowody, który mogą przyczynić się do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli natomiast nie może przedłożyć organowi dokumentów, o które się do niej zwrócił, to organ obowiązany jest sam poczynić starania o ich uzyskanie, a nie jak to miało miejsce w tej sprawie umorzyć z tego powodu postępowanie w sprawie. Dopiero, jeżeli poczynione starania organu w pozyskaniu dokumentów niezbędnych, w jego ocenie, do rozstrzygnięcia sprawy okazały się bezskuteczne możliwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia, pozytywnego lub negatywnego dla strony. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że organ nadzoru w toku prowadzonego przez ponad 20 lat postępowania wyjaśniającego zgromadził szeroki materiał dowody dotyczący znacjonalizowanego przedmiotowego przedsiębiorstwa, na podstawie którego możliwe było, ustalenie zarówno stanu faktycznego, jak też, czy zachodziły podstawy do ustanowienia przymusowego zarządu, a następnie przejęcia młyna motorowego na własność Państwa. Dlatego nie jest zrozumiałym skierowanie do skarżących w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. (l.dz.1030) wezwania do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty, w szczególności, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów archiwalnych wynika, że poprzednicy prawni B. S. nabyli w dniu [...] października 1930 r. działkę o pow. [...] m2, czyli 1 mórg wraz z połową m. na terenie W., powiatu p. ( wyciąg hipotetyczny Sądu Grodzkiego w P. z dnia [...] lutego 1848r.). Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć na uwadze, iż sprawa powinna być załatwiona poprzez wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa materialnego. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia obu decyzji organu nadzoru na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ustawy.