IV SA/Wa 60/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Ekologiczny "Z." z siedzibą w P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy - skargę oddala - Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2005r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. uzgadniające w zakresie oddziaływania na środowisko decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z przyłączem energetycznym i przyłączem kanalizacji deszczowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z dniem 28 lipca 2005r., weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy-Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz. U Nr 113, poz 954). Zgodnie z art. 19 tej ustawy, do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Oznacza to, że inwestor Spółka V. P. powinna zadeklarować, czy sprawa ustalenia przez Prezydenta Miasta P. warunków zabudowy ma być załatwiona z zastosowaniem dotychczasowych przepisów dotyczących procedury oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli bowiem inwestor wystąpi z wnioskiem o zastosowanie dotychczasowych przepisów, to postępowanie należy kontynuować, ponieważ uzgodnienie będzie wymagane. Wydając wówczas rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, organ I instancji winien dokonać uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko w części dotyczącej ochrony powietrza. W przedłożonym raporcie określając wpływ zespołu parkingów na stan powietrza nie uwzględniono wszystkich substancji zawartych w spalinach. Ograniczono się do obliczenia stężeń dwutlenku azotu w powietrzu i stwierdzenia, że emisja dwutlenku azotu decyduje o wielkości ewentualnych przekroczeń dopuszczalnych stężeń. Nie wyjaśniono jednak, na jakiej podstawie oparto to stwierdzenie, ani nie określono wielkości emisji pozostałych substancji zawartych w spalinach z samochodów ciężarowych i osobowych korzystających z miejsc parkingowych. W tabeli 4 na str. 40 raportu, podano wielkości emisji dwutlenku azotu dla wszystkich emitorów, tzn. dla 30 emitorów zastępczych oznaczonych E1-E30. Nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, czy informacje te są prawidłowe, ponieważ w raporcie nie wyjaśniono, na jakiej zasadzie utworzono emitory zastępcze, ani nie zamieszczono obliczeń emisji, a jedynie ich wyniki. Ponadto organ wskazał, iż pierwotnie przedmiot wniosku V. P. Spółka z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla parkingów samochodów osobowych nie obejmował działek nr [...]. Raport o oddziaływaniu na środowisko nie uwzględnia więc inwestycji na tych działkach. Urząd Miasta P. zawiadomił zaś organ I instancji o zmianie zakresu wniosku inwestora, nie precyzując jednak, jakie inwestycje przewidziane są na dodanych do wniosku działkach. Z uwagi na to, że uzgodnieniu z Wojewodą [...] podlegają wyłącznie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagany jest raport, wyjaśnienia wymaga co jest przedmiotem tego uzgodnienia. Jednocześnie organ wskazał, iż w sytuacji gdy inwestor nie wystąpi z wnioskiem o zastosowanie dotychczasowych przepisów, postępowanie w niniejszej sprawie należy umorzyć. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie Ekologiczny Z. z siedzibą w P. Żądając jego uchylenia strona skarżąca wskazała, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza przepisy postępowania, bowiem w sytuacji gdy organ II instancji uznał, iż raport złożony przez wnioskodawcę w sposób niepełny określa przedmiotową inwestycje i nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa ochrony środowiska, winien orzec reformatoryjnie, a nie uchylać postanowienie organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 27 lipca 2006r. uczestnik postępowania sądowego, Spółka V. P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. przedstawiała swoje stanowisko w sprawie, żądając między innymi oddalenia skargi, wobec braku po stronie skarżącego Stowarzyszenia Ekologiczny Z. legitymacji do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie należy podnieść, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez uczestnika postępowania Spółkę V. [...] Sp. z o.o z siedzibą w P., w ocenie Sądu Stowarzyszenie Ekologiczny Z. jako strona postępowania administracyjnego uprawniony jest do wniesienia niniejszej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 50 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było uzgodnienie w zakresie oddziaływania na środowisko na etapie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z przyłączem energetycznym i przyłączem kanalizacji deszczowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. Zaskarżone w sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 106 Kpa, na wniosek organu administracji właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Art. 106 § 1 kpa (w zw. z art. 5 kpa) stanowi natomiast, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska przez ten organ, które wyraża on w drodze postanowienia (por. art. 106 § 5 kpa). Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 kpa, podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji, w rozpoznawanej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 48 ust. 2, art.. 378 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] jako organ uzgadniający uczestniczy więc jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem uzgadniającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ (tu Prezydenta Miasta P.) w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W postępowaniu dotyczącym wydania zaskarżonego postanowienia powinny zatem uczestniczyć w charakterze strony wszystkie osoby, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy decyzją o warunkach zabudowy. Krąg tych podmiotów co do zasady określa organ prowadzący postępowanie główne. Ustalenia w tym zakresie wiążą zaś organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych sprawy wynika, iż Stowarzyszenie Ekologiczny Z., pismem z dnia 31 grudnia 2004r. zgłosiło udział w postępowaniu głównym dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zostało dopuszczone przez Prezydenta Miasta P. do udziału w tym postępowaniu. Fakt dopuszczenia powyższej organizacji przez Prezydenta Miasta P. do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, w konsekwencji skutkował uznaniem powyższego Stowarzyszenia za stronę postępowania dotyczącego uzgodnienia w zakresie oddziaływania na środowisko. Na marginesie należy wskazać, iż niezależnie od okoliczności w jakich doszło do dopuszczenia powyższej organizacji do udziału w niniejszym postępowaniu należy wskazać, iż udział w niniejszym postępowaniu na prawach strony organizacjom proekologiczne, do których bez wątpienia zalicza się strona skarżąca gwarantuje również art. 33 ustawy –Prawo ochrony środowiska, który stanowi, iż organizacje ekologiczne, które, uzasadniając to miejscem swojego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożyły uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, uczestniczą w tym postępowaniu na prawach strony; przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wydania postanowienia wymaga jedynie decyzja negatywna w tym zakresie (art. 33 § 2 wskazanej ustawy). Mając więc przede wszystkim na uwadze okoliczność, iż strona skarżąca uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zaś ze statutu stowarzyszenia wynika między innymi, iż celami jej działania jest ochrona środowiska, ochrona przyrody, ochrona gleb i terenów w tym szczególnie narażonych na zanieczyszczanie lub uszkodzenie , ochrona wód powierzchniowych (§ 5 pkt 1,2, 8,9 statutu), cele te realizuje zaś poprzez ich propagowanie, za jej udziałem w niniejszym postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji która zaliczana jest do znacząco oddziaływujących na środowisko, bez wątpienia przemawia więc konieczność ochrony interesu społecznego. W ocenie więc Sądu Stowarzyszenie Ekologiczny Z. z siedzibą w P., posiada legitymację skargową w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie jednak Sądu skarga wniesiona przez Stowarzyszenie nie zasługuje na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu rozstrzygnięcia kasacyjnego jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 136 Kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu rozstrzygnięć określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadził je w sposób wadliwy z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub prawa materialnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, albo w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa, bowiem pozbawiono by strony postępowania prawa do odwołania się w toku instancji. Prowadzi to do wniosku, iż decyzja (w tym przypadku postanowienie) kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa. Ten rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego jest dopuszczony zatem wyjątkowo, stanowi on bowiem wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 września 2001r, sygn akt V SA 239/01, wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 208/99). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu, organ odwoławczy właściwie uznał, iż zachodziła uzasadniona konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było uzgodnienie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie parkingu dla 909 samochodów osobowych wraz z przyłączem energetycznym i przyłączem kanalizacji deszczowej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez tenże organ, Minister Środowiska wskazał, między innymi, na konieczność uzupełnienia przez organ I instancji raportu oddziaływania na środowisko w części dotyczącej ochrony powietrza. Podniósł również, iż wobec dokonania przez inwestora w toku postępowania zmiany zakresu wniosku, poprzez objęcie nim dodatkowo działek nr [...], raport o oddziaływaniu na środowisko nie uwzględnia inwestycji na tych działkach. W toku postępowania przed organem I instancji, nie zostało również sprecyzowane, jakie inwestycje przewidziane są na tych działkach. Z uwagi więc na to, że uzgodnienie z Wojewodą [...] podlegają wyłącznie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagany jest raport, organ odwoławczy uznał, iż organ ten winien wyjaśnić co jest dokładnie przedmiotem tego uzgodnienia. Istotną kwestią na jaką zwrócił uwagę również organ odwoławczy jest okoliczność, iż z dniem 28 lipca 2005r., a więc na etapie postępowania odwoławczego weszła w życie ustawa z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy-Prawo ochrony środowiska oraz niektórych ustaw (Dz. U Nr 113, poz 954). Zgodnie z art. 19 tej ustawy, do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż koniecznym jest wystąpienie do inwestora celem wskazania przez niego, czy niniejsze postępowanie ma być prowadzone zgodnie z dotychczasowymi przepisami. Jednocześnie organ wskazał, iż w sytuacji gdy inwestor nie wystąpi z takim wnioskiem postępowanie w sprawie należy umorzyć. Złożenie zaś przez niego wniosku o którym mowa powyżej skutkować zaś będzie koniecznością prowadzenia niniejszego postępowania, z uwzględnieniem podniesionych przez Ministra Środowiska uwag, dotyczących konieczności uzupełnienia raportu, jak również wyjaśnienia kwestii przedmiotu uzgodnienia. Podnieść należy, iż w ocenie Sądu, co do zasady samo wystąpienie do inwestora w przedmiocie ewentualnego wniesienia wniosku o zastosowanie dotychczasowych przepisów, winno być dokonane przez organ odwoławczy. Bowiem dopiero w efekcie uzyskania stanowiska inwestora, wskazującego na podstawie jakich przepisów prawa –dotychczas obowiązujących, czy też nowych- winno być prowadzone niniejsze postępowanie, organ mogłoby dokonać właściwej oceny niniejszej sprawy. Mając jednak na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał na ewentualną konieczność ponownego przeprowadzenia w znacznej części przez organ I instancji postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdyby inwestor wystąpił z wnioskiem o zastosowanie przepisów dotychczasowych, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania- zawartą w art. 12 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, Sąd uznał, iż rozstrzygniecie organu w niniejszej sprawienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).