IV SA/Wa 600/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w części dotyczącej działki nr ewidencyjny [...] obręb J., gmina N., powiat L., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 121 z 2004r. poz. 1266 z e zm.) i art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2004r. i zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej z dnia [...] marca 2005r. podjął następujące rozstrzygnięcia: * wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N. [...], 1762 ha gruntów leśnych nie stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, komunikację, usługi turystyki i wypoczynku, usługi i zabudowę letniskową na wymienionych w decyzji działkach; * nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o łącznej powierzchni 26, 6080 ha w tym we wsi J. na działce o numerze ewidencyjnym [...]; - umorzył postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych o łącznej powierzchni 6, 78 ha na działkach wymienionych w decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż rozpatrując wniosek Wójta Gminy N. o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowiących własności Skarbu Państwa w planie zagospodarowania przestrzennego, położonych na terenie Gminy N. wzięto pod uwagę następujące czynniki: rodzaj zabudowy ( z preferencją dla zabudowy mieszkaniowej ), istniejącą zabudowę oraz obowiązujące przepisy zawarte przede wszystkim w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz. U. z 2005r. Nr 45 poz. 435). Ponadto przeprowadzona została wizja terenowa w dniach 23 i 30 maja 2005r. oraz 6 czerwca 2005r. Wyrażono zgodę na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach położonych na terenach zabudowanych oraz przy ważniejszych ciągach komunikacyjnych. Nie wyrażono zgody na zabudowę większych kompleksów leśnych przydatnych do produkcji leśnej ( wartościowsze siedliska borowe oraz lasowe i olsy). Zgoda na zabudowę wyrażona została w drodze szczególnego wyjątku jako uzupełnienie istniejącej zabudowy. Nie wyrażono również zgody na wszelkiego rodzaju zabudowę związaną z gospodarką rolną, gdyż budynki i budowle związane z gospodarką rolną powinny być realizowane na gruntach rolnych. Jednocześnie postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych zabudowanych oraz w trakcie zabudowy zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 28 lipca 2005r. A. S. właścicielka działki nr ewidencyjny [...] położonej we wsi J. skierowała odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, iż przeznaczenie posiadanej przez nią działki leśnej miało dotyczyć 3,2 % całej powierzchni działki, a Uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] października 2003r. o przeznaczeniu 300 m2 pod zabudowę dawała odwołującej się szansę na wykorzystanie posiadanej działki pod budowę budynku mieszkalnego bez naruszenia jej leśnego charakteru. Wyjaśniła ponadto, iż przedmiotowa działka w rzeczywistości składa się z dwóch działek północno - wschodniej i południowo-zachodniej podzielonych duktem leśnym stanowiącym drogę dojazdową do działki [...].. Zdaniem A. S. decyzja Wojewody jest niesprawiedliwa zwłaszcza, iż na sąsiednich działkach nr [...] oraz [...] mających taki sami charakter znajdują się budynki mieszkalne. Wobec powyższego A. S. wniosła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na działce leśnej nr ewidencyjny [...] położonej w wsi J. w gminie N. nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu Minister Środowiska stwierdził, iż zgodnie z art. 3. ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz.U.05.45.435 z póź. zm.) "lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej (..)" , ponadto na podstawie art. 13 ust. 1 powołanej ustawy właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Ponadto grunty leśne podlegają szczególnej ochronie przed przeznaczeniem ich na cele nieleśne. Stan lasu zdaniem organu odwoławczego na przedmiotowej działce został opisany w programie zagospodarowania lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa w związku z czym nie zachodzi potrzeba szczegółowego sprawdzania stanu lasu na każdej działce. Nadto Minister Środowiska przytoczył treść art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U.04.121.1266 ze zm.) zgodnie z którym wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1 - 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wniosek Wójta Gminy N. dotyczył działki nr ewidencyjny [...] o powierzchni ogólnej (leśnej) 0,93 ha. Pismem z dnia 10 kwietnia 2006r. A. S. skierowała skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w części dotyczącej działki nr ew. [...]. Powyższym decyzjom zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a ponadto naruszenie art. 2, 7 , i 32 Konstytucji przez nierówne traktowanie podmiotów w takim samym staniem faktycznym oraz art. 64 Konstytucji przez naruszenie decyzjami o charakterze uznaniowym prawa własności. W uzasadnieniu A. S. ponownie zwróciła uwagę na fakt, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2003r. zabudowa na przedmiotowej działce nie mogła przekroczyć 20% i 300 m2 działki tj. 3,2 % działki oraz, że na pozostałej niezabudowanej powierzchni działki utrzymany miał być drzewostan leśny. Zabudowa mieszkalna miała więc stanowić niewielki fragment działki, który zachowałby swój leśny charakter. Organy odmawiając zmiany przeznaczenia fragmentu leśnej działki na cele nieleśne naruszyły słuszny interes strony, która będąc właścicielką nieruchomości zostaje pozbawiona możliwości zamieszkania na niej. Jednocześnie organ nie wykazał, iż interes publiczny jest na tyle ważny znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zdaniem skarżącej Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, czym naruszył art. 8 i 11 k.p.a. W trakcie rozpoznawania sprawy pominięto też fakt, iż na sąsiednich działkach nr [...] oraz [...] mających taki sami charakter znajdują się budynki mieszkalne czym naruszono konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że nie cała działka stanowi grunt leśny, gdyż część działki w rejestrze figuruje jako sad. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę A. S. z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zarówno decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2006r. jak i utrzymania nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w części odmawiającej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne na działce nr ew. nr [...] uchybiają w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, organy I, jak II instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to przyczyna tego są istotne powody. Zaskarżoną przez A. S. decyzją Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005r. odmawiającą wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na nieleśne m.in. na działce o nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 pkt. 5 oraz ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) zgodnie z którymi - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie budzi wątpliwości, iż decyzja dotycząca wyrażenia przez właściwy organ zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. A zatem organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma również obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia sama przez się tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. . Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązują je art. 7 i 77 k. p. a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mimo, iż decyzja Wojewody [...] zawierała w istocie trzy rozstrzygnięcia to bardzo ogólnikowe uzasadnienie decyzji odnosi się do wszystkich rozstrzygnięć łącznie, tym samym brak jest analizy sytuacji faktycznej każdej z działek objętych wnioskiem Wójta Gminy N.. Ponadto w uzasadnieniu Wojewoda [...] powołuje się na przeprowadzone w dniach 23 i 30 maja 2005r. oraz 6 czerwca 2005r. wizje terenowe, jednakże w uzasadnieniu decyzji brak jest zarówno ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonych wizji jak i ich wpływu na treść podjętej decyzji. W swej treści decyzja organu pierwszej instancji pomija również treść opinii wyrażonej w sprawie przez Izbę Rolniczą. Opinia ta nie została załączona do akt sprawy. Jednocześnie organ II instancji rozpatrując odwołanie w ogóle nie ustosunkował do zarzutów strony skarżącej w nim podniesionych. Uzasadnienie decyzji Ministra Środowiska ogranicza się do przytoczenia treści przepisów ustawy o lasach oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast jak podkreśla się w doktrynie uzasadnienie powinno stanowić logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów oraz kompletność wywodów (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004 , str.516 i cytowane tam piśmiennictwo). Przede wszystkim jednak nie wyjaśniono i nie rozważono okoliczności, podnoszonej przez A. S. zarówno w odwołaniu jak i w skierowanej do Sądu skardze, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2003r. zabudowa na przedmiotowej działce nie mogła przekroczyć 20% i 300 m 2 działki tj. 3,2 % działki oraz że na pozostałej niezabudowanej powierzchni działki miał być utrzymany drzewostan leśny. Zabudowa mieszkalna stanowiłaby więc niewielki fragment działki, który zachowałby swój leśny charakter. Ponadto na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007r. skarżąca wyjaśniła, iż nie cała działka stanowi grunt leśny gdyż część działki w rejestrze figuruje jako sad. Zdaniem Sądu brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności nie pozwala na ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych na działce ewidencyjnej nr [...] mieści się w granicach uznania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.