IV SA/Wa 601/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Starosty C., Powiatu C., Gminy J., Z. L., D. L., S. K., S. M., J. M., B. P., M. P., A. L., T. L., H. R., T. R., A. P., G. P., T. P., K. S. T., M. P., B. P., J. M., B. M., J. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2008 r. znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia lutego 2011 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. i stwierdził, iż nieruchomość położona w Z. obejmująca działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 37,2232 ha, wraz z zabudowaniami, nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] czerwca 1946 r. majątek "Z." o łącznej powierzchni 4300,6863 ha, zapisany w rep. hip. [...], przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W zaświadczeniu tym nie wskazano, na podstawie której z liter wymienionych w art. 2 ust. 1 nastąpiło przejęcie, jednak na powierzchnię majątku oraz brak przesłanek wskazujących na istnienie okoliczności wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. a, b, c i d dekretu PKWN uznać należy, zdaniem Ministra, iż przejęcie majątku "Z." nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Minister przypomniał także, iż w sprawie zapadały juz wyroki sądów administracyjnych. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tych wyrokach, najistotniejsze było zbadanie, czy pomiędzy przedmiotowym zespołem' pałacowo - parkowym, a rolniczą częścią majątku występował taki związek funkcjonalny i gospodarczy, że rolnicza część majątku nie mogłaby prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo - parkowego - i jednocześnie, że zespół nie mógłby funkcjonować bez rolniczej części majątku. Minister podniósł, że na terenie zespołu, pierwotnie posadowione były pałac, dworek, stajnia z wozownią, lodownia, oficyna dworska, oficyna "wyburzona", elektrownia turbinowa, staw "[...]", stawy rybne, ogród warzywny, szklarnie oraz sad, ochronka dla dzieci. Na terenie zespołu znajdowały się ponadto park z rzeką i kanałami, kort tenisowy, portiernia, ptaszarnia, piwnica ziemna, budynek techniczny oraz las brzozowo - sosnowy. Całość zespołu otoczona była murem. Minister opierając się na zeznaniach świadków przyjął, że pałac pełnił funkcję wyłącznie mieszkalną, niespełniając przy tym funkcji gospodarczych. Jedynym jego gospodarczym powiązaniem z majątkiem, była okoliczność, iż mieszkał w nim właściciel całego majątku, który nadzorował pracę zarządców i podejmował główne decyzje dotyczące majątku. Dworek również najprawdopodobniej pełnił funkcję tylko mieszkalną. W 1857 r. przebywał w nim Z. K., co oznaczać może, zdaniem Ministra, że dworek był wykorzystywany jako dodatkowe miejsce noclegowe dla gości. W stajni z wozownią znajdowały się konie wykorzystywane tylko na potrzeby właścicieli. Brak jest informacji na temat lodowni. W oficynie dworskiej i oficynie "wyburzonej" znajdowały się czworaki służące pracownikom. Elektrownia, poza oświetleniem parku i pałacu, służyła także do oświetlenia zabudowań gospodarczych położonych poza terenem zespołu pałacowo - parkowego (obory, chlewni i stodoły). Prąd pochodzący z elektrowni nie był jednak wykorzystywany do napędu maszyn rolniczych. Prąd wykorzystywany był natomiast do napędu piły elektrycznej służącej docięcia drewna na opał dla administracji, dmuchawy w kuźni i maszyn w stolarni. W stolarni wykonywane były zarówno żłoby dla zwierząt, jak i meble dla administracji. Staw "..." służył jako ozdoba parku, element elektrowni, ponadto hodowano w nim karpie. Karpie pochodzące ze stawu "[...] oraz z pozostałych stawów znajdujących się na terenie zespołu, wykorzystywane były na potrzeby własne mieszkańców pałacu, a także ,na sprzedaż. W ogrodzie warzywnym, szklarniach oraz sadzie uprawiane były warzywa (kapusta, pomidory, ziemniaki, szparagi), owoce (czereśnie, winogrona, cytrusy) oraz hodowano kwiaty. Warzywa, owoce i kwiaty wykorzystywane były na potrzeby pałacu, a nadwyżka sprzedawana była poza pałac. Ochronka dla dzieci służyła jako miejsce, w którym dzieci pracowników mogły spędzić czas do ukończenia przez ich rodziców pracy w majątku. Brak jest jakichkolwiek dowodów na rolnicze wykorzystanie i związek z rolniczą częścią majątku, pozostałych obiektów znajdujących się na terenie zespołu pałacowo - parkowego, tj. parku z rzeką i kanałami, kortu tenisowego, portierni, ptaszarni, piwnicy ziemnej, budynku technicznego oraz lasu brzozowo - sosnowego. W ocenie Ministra analiza poszczególnych elementów składających się na zespół pałacowo - parkowy wskazuje, iż w związek funkcjonalno - gospodarczy z pozostałą częścią majątku przedmiotowy zespół wykazywał przez zamieszkiwanie na jego terenie właściciela, którego jednak w bezpośredniej organizacji poszczególnych prac wyręczali administratorzy, zarządcy i leśnicy, istnienie budynków, w których mieszkali pracownicy folwarczni, hodowla karpi w stawach położonych na terenie zespołu uprawianie warzyw, sprzedawanych poza majątek , istnienie ochronki dla dzieci pracowników majątku, która nie wpływała na funkcjonowanie rolniczej części majątku, przynajmniej częściowe uzależnienie utrzymania zespołu od dochodów z rolniczej części majątku. Powyższe powiązania nie świadczą, zdaniem Ministra, o wzajemnym uzależnieniu zespołu i rolniczej części majątku. Żaden z obiektów, znajdujących się w obrębie zespołu, nie pełnił bowiem na tyle istotnej roli wobec rolniczej części majątku, aby można było uznać, iż zachodzi uzależnienie istnienia rolniczej części majątku od istnienia każdego z obiektów z osobna, jak i ich wszystkich razem. Rolnicza część majątku mogłaby bowiem funkcjonować z pałacem położonym nawet w pewnej odległości od rolniczej części, bez dochodów ze sprzedaży warzyw, czy też karpi, bez oświetlenia w zabudowaniach gospodarczych, bez jednego z czworaków i bez ochronki dla dzieci. Podsumowując swoje wywody Minister wywiódł, że zespół pałacowo parkowy z przyczyn finansowych nie mógłby funkcjonować bez dochodów z rolniczej części majątku, natomiast rolna część majątku mogłaby funkcjonować bez zespołu pałacowo - parkowego, nawet pomimo tego, iż na terenie zespołu znajdowały się obiekty ułatwiające funkcjonowanie rolniczej części, lecz nie mające kluczowego znaczenia dla jej funkcjonowania. Wobec tego brak było związku funkcjonalnego i gospodarczego pomiędzy obiema omawianymi częściami majątku. Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. skargi do Sądu Administracyjnego wnieśli Skarb Państwa - reprezentowany przez Starostę [...], Powiat [...], Gmina J., Z. L., D. L., S. K., S. M., J. M., B. P., M. P., A. L., T. L., H. R., T. R., A. P., G. P., T. P., K. S., M. P., B. P., J. M., B. M., J. W. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] i Powiat [...] zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego poprzez przyjęcie, że podstawę do wydania decyzji w sprawie może stanowe § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ponadto błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez przyjęcie, że zespół pałacowo - parkowy w Z. nie pozostawał w związku funkcjonalnym i gospodarczym w resztą dóbr [...] przejętych na cele reformy rolnej. W uzasadnieniu podniesiono, że z uwagi na rozbieżne orzecznictwo sądów powszechnych, administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego zaskarżone decyzje mogą być dotknięte wadą nieważności jako wydane bez podstawy prawnej. Ponadto grunty wchodzące w skład zespołu pałacowo - parkowego nie należą już wyłącznie do Skarbu Państwa, ponieważ zostały sprzedane. Tym samym wykonanie zaskarżonej decyzji jest niemożliwe. Gmina J. zarzuciła zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem: - art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11 Kpa poprzez uniemożliwienie udziału w sprawie zainteresowanym właścicielom nieruchomości położonych w Z. oraz spółdzielni mieszkaniowej K., - art. 7, 77 Kpa poprzez wydanie orzeczenia nieuwzględniającego słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli w związku z nieuwzględnieniem poniesionych na Zespół Pałacowo - Parkowy w Z. nakładów dokonanych ze środków publicznych oraz środków osób prywatnych a także nieuwzględnienia przeznaczenia urządzeń znajdujących się na nieruchomościach związanych z realizacją zadań własnych Gminy J. W uzasadnieniu skargi podniesiono, ze organ pominął w prowadzonym postępowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w zespole pałacowo - parkowym. Ponadto organ nie ustosunkował się do kwestii posadowienia na nieruchomości urządzeń służących pożytkowi publicznemu tj. oczyszczalni ścieków i muzeum. Z. L., D. L., S. K., S. M., J. M., B. P., M. P., A. L., T. L., H. R., T. R., A. P., G. P., T. P., K. S., M. P., B. P., J. M., B. M., J. W. podnieśli, że są właścicielami mieszkań na terenie kompleksu pałacowo – parkowego w Z., a o wydaniu decyzji dowiedzieli się z prasy. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, wobec czego podlegają uchyleniu. Najdalej idącym zarzutem jest podniesiony przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] i Powiat [...] zarzut nieważności postępowania polegający na wydaniu zaskarżonych decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy nie naruszyły swojej właściwości rzeczowej ani miejscowej. Prawdą jest, że kwestia ustalenia, czy w postępowaniu, którego podstawę orzekania stanowiły przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, dopuszczalna jest droga administracyjna, czy też właściwa jest droga przez sądami powszechnymi, budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym. Jednak już w dniu orzekania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takich wątpliwości nie było. Rozwiała je bowiem uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). NSA wskazał w uzasadnieniu, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Stanowisko zajęte w tej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi więc zmiana tego stanowiska, tak długo sądy administracyjne powinny je respektować (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie II , str.592). Kolejnym zarzutem, który wymagał rozważenia, ze względu na daleko idące skutki, jest podniesiony przez Gminę J. i Z. L., D. L., S. K., S. M., J. M., B. P., M. P., A. L., T. L., H. R., T. R., A. P., G. P., T. P., K. S., M. P., B. P., J. M., B. M. i J. W. zarzut prowadzący do wznowienia postępowania sądowego, polegający na pominięciu w postępowaniu administracyjnym osób, które jak twierdzą, mają przymiot strony. W ocenie Sądu zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego wznawia się bowiem postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 Kpa może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (vide wyrok NSA z 19.01.1995 r. I S.A. 1326/93 niepublikowany, wyrok NSA z 19.01.1982 r. SA/Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11). Interes prawny istnieje zatem wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu skarżący wykazali, że posiadają interes prawy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia, czy nieruchomość położona w Z. obejmująca działki oznaczone nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 37,2232 ha, wraz z zabudowaniami, podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Są oni bowiem użytkownikami wiecznymi działek oznaczonych nr [...] i [...]. Okoliczność tą potwierdzają nadesłane do Sądu odpisy z ksiąg wieczystych. Wszystkie te osoby są współużytkownikami wieczystymi i niepodzielnie korzystają z jednego i tego samego prawa, podobnie jak przy prawie współwłasności. Do współużytkowania wieczystego gruntu należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności. Na podstawie bowiem wyraźnych odesłań zawartych w art. 234 i 237 Kodeksu cywilnego, do prawa użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o własności. Jak podkreśla się w orzecznictwie i w doktrynie prawo użytkowania wieczystego podlega też takiej samej ochronie jak prawo własności (współwłasności), co wynika z przepisów art. 222 k.c. - art. 231 k.c. w zw. z art. 195 k.c. w zw. 232 i nast. k.c. W ocenie Sądu prawo użytkowania wieczystego jest przepisem prawa cywilnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Wobec tego podmioty będące użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ich interesu prawnego. Organy winny zatem ustalić prawidłowy krąg stron postępowania administracyjnego i zapewnić im czyny udział w toczącym się postępowaniu. Zwrócić należy także uwagę na okoliczność, iż - co wynika z oświadczenia pełnomocnika uczestników postępowania, iż uczestniczka B. K. zmarła przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. W takiej sytuacji organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest zobligowany do ustalenia następców prawnych zmarłej uczestniczki i zapewnienia im czynnego udziału w sprawie zgodnie z art. 28 k.p.a. i 10 k.p.a. Uwzględnienie zarzutu dotyczącego zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje, że Sąd nie odnosił się do pozostałych zarzutów podniesionych w skargach. W tym stanie rzeczy kontrola zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym byłaby bowiem przedwczesna. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j) Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach nie orzeczono, ponieważ żadna ze skarżących stron nie złożyła wniosku o zwrot kosztów postępowania. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy związane są oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, jak również wyrokach wcześniejszych.