IV SA/Wa 601/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie I (pierwszym); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2015 r. A. H. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta M. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki będącej jego współwłasnością. Burmistrz Miasta M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] znak: [...] udzielił zezwolenia na wycinkę dwóch sosen zwyczajnych, dwóch topoli osik, jednego dębu szypułkowego, jednego świerku zwyczajnego i odstąpił w tym zakresie od pobrania opłaty za ich wycinkę. W tym zakresie ustalono termin wycinki drzew do dnia 31 grudnia 2015 r. Ponadto, Burmistrz zobowiązał A. H. do wykonania nasadzeń zastępczych w ilości sześciu sztuk drzew rodzimych gatunków o obwodzie minimum 14 cm w terminie do dnia 31 października 2016 r., jak również do złożenia pisemnej informacji o terminie i miejscu wykonania nasadzeń zamiennych, niezwłocznie po ich wykonaniu. Jednocześnie, Burmistrz Miasta M. odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie czterech dębów szypułkowych, dwóch topoli osik oraz jednej sosny zwyczajnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania A. H. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w zaskarżonej części, to jest w zakresie punktu 1, 3, 4 i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] znak: [...] Burmistrz Miasta M. udzielił zezwolenia na wycinkę jednego dębu szypułkowego, dwóch topoli osik i odstąpił w tym zakresie od pobrania opłaty za ich wycinkę. Ustalono termin wycinki drzew wskazując, że ma nastąpić do dnia 31 grudnia 2015 r. Ponadto, Burmistrz zobowiązał A. H. do wykonania nasadzeń zastępczych w ilości sześciu sztuk drzew ozdobnych rodzimych gatunków o obwodzie minimum 14 cm w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r., jak również do złożenia pisemnej informacji o terminie i miejscu wykonania nasadzeń zamiennych, niezwłocznie po ich wykonaniu. Jednocześnie Burmistrz Miasta M. odmówił zezwolenia na usunięcie trzech dębów szypułkowych oraz jednej sosny zwyczajnej. Organ pierwszej instancji uzasadniając brak zgody na wycięcie wskazał, że dęby szypułkowego "są w dobrym stanie zdrowotnym, nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa (...)". W stosunku do wymienionych drzew zostało zlecone "wykonanie cięć pielęgnacyjnych, które dodatkowo wyeliminują zagrożenia i pozwolą zachować wartościowe drzewa". Argumentując brak zgody na usunięcie sosny zwyczajnej, organ podniósł, że w jego opinii wystarczającym jest "przycięcie złamanego wierzchołka", ponieważ drzewo jest zdrowe, młode i również nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa. Organ wskazał również, że w celu przywrócenia równowagi przyrodniczej oraz zachowania walorów krajobrazowych miasta-ogrodu M. niezbędnym jest dokonanie nasadzeń zastępczych w ilości wskazanej w decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł A. H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uchyliło punktu 2 zaskarżonej decyzji i orzekło w tym zakresie: "Zobowiązać do wykonania zasadzeń zamiennych w ilości 6 sztuk drzew ozdobnych, rodzimych gatunków, o minimalnych obwodach pni 14 cm, na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. W. w M., w terminie do dnia 31 lipca 2016 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło również punkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekło: "Ustalić termin wycięcia drzew, wymienionych w punkcie 1, do dnia 31 marca 2016 r." W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja pozostała utrzymana w mocy. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji i uznało, że drzewa, których wycięcia odmówiono skarżącemu są cenną ozdobą działki, której jest współwłaścicielem. W opinii Kolegium wycięcie drzew byłoby dużą stratą dla środowiska naturalnego. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazane terminy do dokonania nasadzeń zastępczych i data wycinki drzew są "wyjątkowo krótkie", ponieważ zdaniem organu odwoławczego wydając zaskarżoną decyzję Burmistrz nie wziął pod uwagę czasu trwania procedury odwoławczej. Z tego powodu Kolegium postanowiło przedłużyć terminy na wycięcie drzew oraz dokonanie nasadzeń zastępczych. Organ II instancji podkreślił, że A. H. składając wniosek o wycinkę drzew powinien był liczyć się z możliwością nałożenia na niego obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych oraz poniesienia kosztów z tym związanych. Zdaniem organu odwoławczego o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o wycinkę drzew nie mogą decydować "siły" właściciela niezbędne do pielęgnacji drzew na jego nieruchomości, lecz decydujące jest wyważenie interesu wnioskodawcy oraz interesu publicznego, który przemawia za pozostawieniem jak największej liczby obiektów przyrodniczych, dlatego organ pierwszej instancji zezwolił tylko na wycinkę tych drzew, które wymagały tego ze względu na ich stan zdrowotny. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenie punktu I decyzji. Skarżący podniósł, że dziwi go dowolność wyznaczania terminów. A. H. zwrócił uwagę, że w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) nie są określone warunki co do wielkości nasadzanych drzew. Skarżący podnosi, że zakup tego rodzaju drzew przy zarobkach jego rodziny (2200 zł/mies.) jest niemożliwy. A. H. wywodził, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, które obowiązywały do 1 stycznia 2016 r. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami (ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045) zdaniem skarżącego powinien on mieć prawo decydowania, które drzewa mogą zostać usunięte bez wymaganego zezwolenia, jak również została obniżona "(...) wysokość minimalnego obwodu pni drzew nasadzanych do wysokości 100 cm." Skarżący wniósł o uchylenie zobowiązania do dokonania nasadzeń zamiennych w ilości 6 sztuk drzew ozdobnych, rodzimych gatunków, o minimalnych obwodach pni 14 cm, na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. W. w M., w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało w całości pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło w odpowiedzi na skargę, iż w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym z przed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminy oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045). Zgodnie z art. 53 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z 25 czerwca 2015 r. do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83 – 87 ustawy o ochronie przyrody wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejście w życie zmienionych przepisów, to jest przed dniem 28 sierpnia 2015 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie kwestionowanym jest, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy art. 83 – 87 ustawy o ochronie przyrody. Postępowanie zaś zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 16 lutego 2015 r., a więc w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dotychczasowe brzmienie art. 83 – 87 ustawy o ochronie przyrody. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 83 ust. 1, 2c, i 3 oraz art. 86 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości, natomiast zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wydanie przedmiotowego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych. Zważyć należy, iż w świetle wskazanych regulacji prawnych zarówno wyrażenie zgody na wycięcie drzew, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Zatem organ, działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew wycinanych innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ - działając w ramach uznania - winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy uwzględnienia wniosku lub orzeczenia w sposób odbiegający od sprecyzowanego w nim żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek, jakimi kierował się wydając decyzję. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zastosował się do powyższych zasad. W szczególności organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich przyczyn nałożył na skarżącego obowiązek dokonania nasadzeń. Okoliczność ta nie została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniona mimo, że stanowiła podstawowy zarzut zawarty w odwołaniu. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 86 ust. 1 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody za usunięcie tych drzew nie pobiera się opłaty. Dokonanie nasadzeń nie skutkowało więc zwolnieniem od ponoszenia tej opłaty, a było jedynie konsekwencją uznaniowego zastosowania przez organ art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę i odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego nasadzeń, winien szczegółowo wyjaśnić przesłanki, które stanowiły w jego ocenie podstawę zastosowani tego przepisu. W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zakwestionowała nałożenie na nią obowiązku dokonania nasadzeń drzew w liczbie i gatunku określonych przez organ, zakwestionowała także określenie terminu, w jakim usunięcia drzew oraz nasadzeń ma dokonać. Podkreślić również należy, że mimo, iż organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji to zobowiązując skarżącego do dokonania nasadzeń określił, że mają to być drzewa ozdobne rodzimych gatunków o obwodach pni 14 cm. Zauważyć należy, że przepis art. 83 ust. 3, ani też inne przepisy ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. nie określały gatunków drzew, ani wielkości obwodów sadzonek. Dopiero powyższa nowelizacja nałożyła obowiązek określenia przez organ, w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów od wykonania nasadzeń zastępczych, gatunek lub odmianę drzewa lub krzewu oraz minimalnego obwodu pniu drzewa na wysokości 100 cm. Zakreślanie więc obwodu pnia w przypadku nasadzeń drzew przed powyższą nowelizacją nie znajdowało podstawy prawnej w obowiązujących wówczas przepisach. W tych okolicznościach rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane będzie w pierwszej kolejności rozważyć, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. podać przyczyny tak podjętej decyzji. W przypadku uznania, że zachodzą przesłanki do zobowiązania skarżącego do dokonania nasadzeń, organ winien pamiętać, że rozstrzygając sprawę w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody sprzed nowelizacji dokonanej w dniu 25 czerwca 2015 r. nie jest uprawniony do precyzowania gatunku oraz grubości pnia zastosowanej przez skarżącego sadzonki drzewa. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.