IV SA/Wa 602/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg B. K. i S. K. oraz [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących B. K. i S. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "Dyrektor"), po rozpatrzeniu zażalenia L. S. (dalej "inwestorka") na postanowienie Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], uchylił postanowienie Wojewody w całości i uzgodnił realizację planowanej inwestycji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w O. o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w obrębie K., gmina R. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewoda odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, stwierdzając, że inwestycja jest sprzeczna z celami ochrony przyrody [...] Parku Krajobrazowego (dalej "Park"). W związku z lokalizacją inwestycji – poza zwartą zabudową wsi K. – ma ona stanowić zagrożenie dla ciągłości chronionych ekosystemów, siedlisk, a także realizacji zadań, jakim ma służyć park krajobrazowy. Inwestorka wniosła do Dyrektora zażalenie na postanowienie Wojewody. Rozpatrzywszy zażalenie, Dyrektor zważył w szczególności, co następuje: Uzasadniając rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewoda nie oparł się na przepisach materialnych z zakresu ochrony przyrody, dających podstawę do jego podjęcia. Nie wskazał wprost żadnego z zakazów wymienionych w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) – dalej "rozporządzenia w sprawie Parku", który miałby zostać naruszony na skutek realizacji planowanej inwestycji. Wskazanie na zagrożenie, jakie planowana inwestycja ma nieść dla ciągłości chronionych ekosystemów i siedlisk, bez jego konkretyzacji, i tylko w oparciu o fakt, że inwestycja ta zostanie zrealizowana poza obszarem zwartej zabudowy, nie może być podstawą do uznania tego domniemania jako wykazania niezgodności planowanej inwestycji z zakazami obowiązującymi na terenie Parku. Cele ochrony Parku nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania negatywnego stanowiska w sprawie. Nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...], dla której sporządzono uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy, położona jest w obrębie K., na terenie gminy R. Obszar ten objęty jest ochroną, wynikającą z przepisów rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz.[...]). Przedmiotowa działka znajduje się równocześnie w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]), ustanowionym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr [...], poz. [...], z późn.zm.). Działka ta położona jest także przy granicy projektowanego obszaru siedlisk Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]). Regulacje prawne w zakresie wyżej wymienionych form stanowią podstawę oceny projektu decyzji przekazanego przez Burmistrza Miasta i Gminy R. W rozporządzeniu w sprawie Parku określone zostały w celu ochrony Parku m.in. zakazy wybrane przez Wojewodę spośród zakazów ustanowionych w art.17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz.880 z późn.zm.). Zakazy te stanowią jedyny instrument prawny z zakresu ochrony przyrody, jakim może posłużyć się organ ochrony przyrody, odmawiając uzgodnienia realizacji inwestycji na terenie parku krajobrazowego. W ocenie Dyrektora, charakter i miejsce lokalizacji planowanej inwestycji nie dają podstaw do uznania jej za sprzeczną z zakazami obowiązującymi w Parku. Teren planowanej inwestycji położony jest również na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" oraz przy granicy projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]". Należy więc rozważyć, zgodnie z art.33 ustawy o ochronie przyrody, czy inwestycja ta może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Obszar specjalnej ochrony ptaków [...] ustanowiony został dla niektórych z gatunków wymienionych w załączniku 1 Dyrektywy Rady z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (79/409/EWG). Budowa budynku jednorodzinnego nie będzie miała, w ocenie organu II instancji, znaczącego wpływu na gatunki, dla ochrony których utworzono ten obszar. Inwestycja ta planowana jest do realizacji na użytku ornym, z założenia wykorzystywanym w sposób ciągły przez człowieka pod uprawy. Jego zabudowa nie będzie się więc wiązać z niekorzystną zmianą dla gatunków ptaków występujących na terenie [...]. Powierzchnia działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję to 0,09 ha. Nie ma również podstaw do uznania planowanej inwestycji za negatywnie wpływającą na projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]). Realizacja planowanej inwestycji nie będzie wiązać się ze zniszczeniem siedlisk objętych ochroną. Dwie odrębne skargi na zaskarżone postanowienie Dyrektora wnieśli: 1 [...] Park Narodowy, 2) B. i S. K. W skardze [...] Parku Narodowego podniesiono w szczególności, że: - teren inwestycji położony jest w otwartym terenie polnym poza wszelką zabudową, w kompleksie łąk i pastwisk, sam obejmując aktualnie nieużytek, - rejon ten, to ważne tereny żerowiskowe dla lokalnych populacji rzadkich ptaków chronionych, jak kania ruda, orlik krzykliwy, błotniak stawowy, żuraw i bocian biały – gatunków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej EWG /UE z 1992 r. – jest to także biotop lęgowy derkacza, - niezrozumiałym jest argument Dyrektora, że planowana inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na wymienione ptaki, - teren inwestycji znajduje się również na szlaku migracji i bytowania innych grup zwierząt, w tym ssaków, gadów i płazów. - lokalizacja planowanych budynków dotyczy miejsca otwartego w oddaleniu od jednostek osadniczych, - realizacja inwestycji bezpowrotnie zniszczy walory otwartego krajobrazu polnego, pochodzenia polodowcowego tej części Parku oraz ewidentnie stworzy precedens do zabudowy wszystkich terenów otwartych Parku, co jest złamaniem art.5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. W skardze B. i S. K. podniesiono w szczególności, że zaskarżone postanowienia narusza: art.33 ust.1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art.96 ust.1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 z późn.zm.), art.106 k.p.a. w związku z art.6, art.7, art.8, art.9, art.10§1, art.11, art.15, art.77§1, art.79§1, art.80 i art.107§3 k.p.a., art.138§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.138§2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą uzgodnień w niniejszej sprawie był art.53 ust.4 pkt 8 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i otulina tego parku – obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Teren inwestycji znajduje się jednocześnie: na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" oraz przy granicy projektowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]". Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności inwestycji pod kątem rygorów obowiązujących w każdej z wyżej wymienionych form ochrony przyrody. Należy uznać, że organ odwoławczy wykazał w sposób nie budzący zastrzeżeń, że realizacja planowanej inwestycji nie stałaby w sprzeczności z żadnym z zakazów ustanowionych w §3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Z punktu widzenia wymogów ochrony tej formy przyrody jest to zatem instytucja dopuszczalna. W ocenie Sądu w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono jednakże w sposób wyczerpujący, czy inwestycję można zaakceptować z punktu widzenia wymagań ochrony obszaru Natura 2000. Stosownie do art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: 1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Podkreślić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie czyni w tym zakresie zadość wymaganiom określonym w art.107§3 k.p.a., tj. nie wskazuje w sposób wyczerpujący faktów dowodzących tezy, że do oddziaływania, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie ustawy o ochronie przyrody nie dojdzie. Obowiązek rygorystycznego egzekwowania w niniejszej sprawie wymogów wynikających z art.107§3 k.p.a. wynika z faktu, że orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia jest orzeczeniem o charakterze uznaniowym, a ponadto, że zaskarżone postanowienie Dyrektora to orzeczenie o charakterze reformatoryjnym, w którym organ odwoławczy zajął odmienne niż organ uzgadniający I instancji stanowisko odnośnie tego, czy inwestycję można dopuścić z punktu widzenia ochrony przyrody. Uzasadniając własne stanowisko odnośnie tego, że planowana inwestycja nie wywrze negatywnego wpływu na obszar Natura 2000, Dyrektor wskazał, że: (-) budowa budynku jednorodzinnego nie będzie miała znaczącego wpływu na gatunki, dla ochrony których utworzono ten obszar, (-) planowana inwestycja ma być realizowana na użytku ornym, z założenia wykorzystywanym w sposób ciągły przez człowieka pod uprawy, (-) zabudowa terenu inwestycji nie będzie się wiązać z niekorzystną zmianą dla gatunków ptaków występujących na terenie [...], (-) powierzchnia działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję to 0,09 ha, (-) realizacja planowanej inwestycji nie będzie się wiązać ze zniszczeniem siedlisk objętych ochroną. Jak podniesiono wcześniej argumentacja powyższa nie ma charakteru wyczerpującego. Podkreślić należy, że z art.33 ustawy o ochronie przyrody nie wynika zakaz podejmowania przedsięwzięć, które oddziaływałyby na obszar Natura 2000 w jakikolwiek negatywny sposób, a wyłącznie takich przedsięwzięć, które oddziaływałyby na ten obszar w sposób znacząco negatywny. W świetle powyższego nie sposób odmówić trafności spostrzeżeniu organu odwoławczego, że biorąc pod uwagę wyłącznie charakter i niewielkie rozmiary planowanej inwestycji nie jest ona w stanie samodzielnie wpłynąć na obszar Natura 2000 w sposób znacząco negatywny. Powyższe jednak, na co słusznie podniesiono w skargach, byłoby nieuzasadnionym zawężeniem przedmiotu postępowania wyjaśniającego. Całościowa wykładnia art.33 ustawy o ochronie przyrody wskazuje wyraźnie, że przy ocenie, czy ustanowiony w tym przepisie zakaz nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, należy brać pod uwagę całokształt przedsięwzięć planowanych w odniesieniu do terenu objętego ochroną. W przepisie tym mowa jest bowiem o podejmowaniu działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Nie można w tej sytuacji tracić z pola widzenia faktu, że pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji może stworzyć precedens do zabudowania w przyszłości działek, w pierwszej kolejności bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a następnie dalszych działek w tej okolicy. Należy bowiem założyć, że kolejni potencjalni inwestorzy będą powoływać się na zasadę równości wobec prawa i żądać również pozytywnego uzgodnienia ich inwestycji. Powyższe uprawdopodabnia ryzyko wystąpienia łącznie istotnego negatywnego wpływu na obszar chroniony. Organ odwoławczy całkowicie zaniechał rozważenia tego rodzaju okoliczności sprawy, nie identyfikując tych potencjalnych źródeł istotnego negatywnego oddziaływania na obszar chroniony, które wyniknęłyby z jego zabudowy i nie wykazując, że pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji nie pociąga za sobą ryzyka umożliwienia dalszej zabudowy obszaru chronionego w sposób, który wskazane wyżej negatywne oddziaływanie by spowodował. Organ nie wyjaśnił również w sposób wyczerpujący, jakie gatunki ptaków chronionych występują na obszarze, na którym położony jest teren inwestycji. W konkluzji niniejszych wywodów Sąd nie przesądza w sposób ostateczny kwestii, czy pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji jest w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy dopuszczalne, czy też niedopuszczalne, stwierdzając brak wystarczających przesłanek do dokonania takiego przesądzenia. Podkreślić ponownie należy, że sformułowanie przez Dyrektora w zaskarżonym postanowieniu oceny o dopuszczalności inwestycji w świetle art.33 ustawy o ochronie przyrody nastąpiło bez wyczerpującego wykazania, że przewidziane w tym przepisie przesłanki negatywne, uniemożliwiające lokalizację danej inwestycji w obszarze objętym obszarem chronionym Natura 2000, istotnie nie wystąpiły. W konsekwencji powyższego uchybienia zachodzi konieczność przeprowadzenia przez organ powtórnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Niewyjaśnienie powyższych zagadnień w postępowaniu odwoławczym uznać należy za naruszenie art.7, 107§3 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia Dyrektora z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor ponownie rozpatrzy zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji z uwzględnieniem wskazań zawartych powyżej. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.