IV SA/Wa 602/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. I. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej rzecz R. I. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania R. I., decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] odmawiającą zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych, w związku z planowaną realizacją przedsięwzięcia w zakresie budowy obiektu budowlanego – budynku letniskowego o powierzchni zabudowy do 140 m² wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym szczelnym bezodpływowym zbiornikiem, w którym będą gromadzone ścieki, planowanego do realizacji na terenie nieruchomości, działek nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...], Gmina [...], zlokalizowanych po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki [...] w rejonie km 103+500 rzeki, jak również odmawiającą zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków w związku z planowaną realizacją przedsięwzięcia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił zwolnienia od zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 88l ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) - zwanej dalej "Prawo wodne", dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego – budynku letniskowego o powierzchni zabudowy do 140 m² wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym szczelnym zbiornikiem bezodpływowym na terenie działek nr [...] i nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], zlokalizowanych po prawej stronie nieobwałowanego koryta rzeki [...] w rejonie km 103+500 rzeki. W uzasadnieniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazał, że dokumentami pozwalającymi na niebudzące wątpliwości interpretacyjnych określenie lokalizacji terenu nieruchomości przeznaczonych pod planowane przedsięwzięcie w ramach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią są mapy zagrożenia powodziowego opracowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Analiza treści mapy pozwala na określenie rzędnych terenu nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotowymi działkami, które wynoszą około 87,3 – 87,6 m n.p.m. Kr, natomiast zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego rzędna wody 1% wynosi w tym rejonie około 88,5 m n.p.m. Kr, a rzeczone mapy wskazują, że teren ww. nieruchomości znajduje się w obszarze zalewu wodami powodziowymi o głębokości w przedziale 0,5 – 2,0 m. Z poczynionych na podstawie map ustaleń wynika, że w przypadku wystąpienia powodzi istnieje zagrożenie zalania terenu nieruchomości działek nr [...] i nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...] wodami powodziowymi przekraczającymi lokalnie o 1m rzędne terenu. Organ po dokonaniu analizy całokształtu uwarunkowań lokalnych stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, tj. budowa obiektu budowlanego – budynku letniskowego o powierzchni zabudowy do 140 m² wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym szczelnym bezodpływowym zbiornikiem, nie jest możliwe do realizacji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, albowiem będzie skutkowało wzrostem strat w majątku w przypadku wystąpienia powodzi. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przywołał przepis § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych nie mających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Organ odnosząc się do kwestii wykonania obiektu budowlanego wskazał, że zabezpieczenie obiektu budowlanego przed oddziaływaniem wód wezbraniowych, stanowi jeden z elementów, który winien być brany pod uwagę na etapie rozpoznawania wniosku o zwolnienie od zakazów obowiązujących na przedmiotowych obszarach, a w rzeczonym przypadku planowane rozwiązania techniczne nie gwarantują bezpieczeństwa majątku i ludzi w przypadku wystąpienia powodzi, w szczególności wobec faktu planowanego posadowienia obiektu na płycie fundamentowej i głębokościach zalewu sięgających 1m ponad rzędne, a zatem z możliwością zalewania wodami powodziowymi. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że w przypadku wystąpienia powodzi wody wezbraniowe będą oddziaływać na konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego stanowiąc zagrożenie dla jego trwałości, a stagnacja wód powodziowych będzie wpływać na intensyfikację korozji biologicznej, a tym samym szybsze niszczenie obiektu, co wobec planowanej konstrukcji szkieletowej drewnianej jest bardziej uprawdopodobnione. Z dokonanych ustaleń wynika jednoznacznie, że lokalne ukształtowanie terenu skutkuje w przypadku wystąpienia powodzi zalaniem terenu nieruchomości w rejonie planowanej zabudowy. Wobec możliwości uniknięcia rzeczonego zagrożenia, tj. nie zwiększania liczby obiektów budowlanych narażonych na działanie wód powodziowych, co stanowi element racjonalnej polityki w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Zdaniem organu I instancji, wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowane przedsięwzięcie nie utrudnia zarządzania ryzykiem powodziowym. Ustalono, że uwarunkowania lokalizacyjne oraz przyjęta technologia robót powodują, że istnieje zagrożenie bezpieczeństwa majątku oraz ludzi w przypadku wystąpienia powodzi, a zatem nie są spełnione cele zarządzania ryzykiem powodziowym, do których zalicza się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z uwagi na przedstawione w uzasadnieniu ustalenia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie uznał, że w pełni uzasadnione jest wydanie decyzji odmawiającej zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. I. zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) art. 6 Kpa i art. 8 Kpa poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej; 2) art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym odstąpienie od dokonania oględzin na działce inwestora, nieodniesienie się do możliwości powołania biegłego, a także brak wyjaśnienia, którym dowodom organ dał wiarę podejmując decyzję odmowną; 3) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego; 4) art. 88l ust. 3 Prawa wodnego poprzez niezasięgnięcie przez organ opinii Państwowej Służby Hydrologiczno – Meteorologicznej w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne; 5) art. 88l ust. 2 Prawa wodnego poprzez nieudzielenie zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki. Skarżący wskazał również, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie wziął pod uwagę funkcjonowania w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istniejących już budynków, a także nie uwzględnił zapisów obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Dyrektora RZGW w [...], zgodnie z którym norma wynikająca z art. 88k Prawa wodnego, dotycząca ochrony ludzi i mienia przed powodzią, realizowana jest m. in przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych i terenów zalewowych, co w niniejszym przypadku oznacza niedopuszczenie do realizacji projektowanego przedsięwzięcia. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2212/14, w którym wskazano: "każda nowa zabudowa na terenie zagrożonym powodzią może powodować zmianę przepływu i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie retencji wodnej". Prezes podniósł, że w wyniku realizacji nowej zabudowy zmniejszeniu ulega naturalna retencja gleby, co jest związane ze zmianą sposobu użytkowania gruntów, pokryciem terenu nieprzepuszczalnymi bądź słabo przepuszczalnymi nawierzchniami. Widoczne jest to na obszarach dotychczas niezabudowanych, takich jak przedmiotowe nieruchomości nr [...] oraz [...]. Zdaniem Prezesa, fakt, iż na sąsiadujących z nimi działkach funkcjonują obiekty mieszkalne, nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem kwestia ich powstania nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zwrócił uwagę na wynikający z Prawa wodnego zakaz zabudowy i fakt, że dotyczy on zabudowy nowej i nie ma wpływu na legalność zabudowy już istniejącej. Zdaniem organu, niesłusznym jest podniesiony w odwołaniu argument o nieuwzględnieniu planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpatrując możliwość zwolnienia z zakazów określonych w art. 40 ust.1 pkt 3 oraz w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego obwiązany jest ocenić daną inwestycję pod kątem zarządzania ryzykiem powodziowym. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja taka musi spełniać określone w miejscowym planie wymagania, nawet w przypadku ich spełnienia będzie ona wymagać zwolnienia od ww. zakazów. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przychylił się również do stanowiska organu I instancji, który nie znalazł podstaw do zwolnienia od zakazów gromadzenia ścieków. W decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazano, że w przypadku wystąpienia powodzi istnieje uzasadnione ryzyko przedostania się gromadzonych w zbiornikach ścieków do środowiska wodnego i gruntu, co może spowodować zagrożenie dla jakości wód. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ I instancji słusznie zauważył, iż zgodnie z § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie jest dopuszczone stosowanie zbiorników na nieczystości ciekłe na obszarach narażonych na powodzie. Decyzja wydawana na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego jest z zasady decyzją uznaniową. Ochronę przed powodzią rozpatruje się tylko w kontekście występującego zagrożenia czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym w świetle art.. 9 ust 1 pkt 1b Prawa wodnego jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, że jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności, mając jednocześnie na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, organ II instancji podzielił w całości stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Ze skargą na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił R. I.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art.. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 7 Kpa poprzez zebranie materiału dowodowego i ustalenie okoliczności mających bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie utrwalonych dokumentów urzędowych, z których wynika powszechna praktyka postępowania w tego typu sprawach i w rezultacie dowodzenie, iż nie jest możliwe wydanie skarżącemu zwolnienia od zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 3 Prawa wodnego, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu przeprowadzenia inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego – budynku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym ze szczelnym bezodpływowym zbiornikiem na ścieki; 2) art. 77 § 1, art. 8 Kpa poprzez brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego polegającego na niewyjaśnieniu rozbieżności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że na obszarze działek stanowiących własność skarżącego można wybudować domek letniskowy, a decyzją organu, z której wynika, że skarżący nie może na tym terenie wybudować domku letniskowego; 3) art. 79 § 2 w zw. z art. 9 Kpa poprzez przeprowadzenie dowodu polegającego na porównaniu danych rzędnych ustalonych przez organ I instancji z rzędnymi ustalonymi na podstawie danych uzyskanych z Numerycznego Modelu Terenu opracowanych dzięki lotniczemu skaningowi laserowemu (ALS) przez organ II instancji w sytuacji braku zawiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu tego dowodu; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: art. 88l ust. 1 i 2 Prawa wodnego poprzez bezzasadne i dowolne przyjęcie, bez głębszej analizy, iż w wyniku przeprowadzenia przez skarżącego inwestycji budowlanej polegającej na budowie domku letniskowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną zostaną naruszone zasady zarządzania przeciwpowodziowego, mimo iż organ drugiej instancji nie uzasadnił na czym polegają zasady zarządzania przeciwpowodziowego, co w konsekwencji spowodowało, iż w sposób bezpodstawny odmówiono skarżącemu prawa zwolnienia od zakazów budowy na terenach szczególnie zagrożonych powodzią. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że dopiero stwierdzenie, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na zarządzanie ryzykiem powodziowym pozwala na ocenę rozwiązań technicznych zabezpieczających inwestycję przed negatywnymi skutkami sytuacji powodziowej. Ocena stopnia zalewu terenu była dokonywana na podstawie map zagrożenia powodziowego, z których wprost wynika, że objęte wnioskiem o uchylenie zakazów działki znajdują się w granicach szczególnego zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie 1%, a głębokość zalewu tego terenu waha się w przedziale 0,5-2,0 m przy rzędnej wody wynoszącej 88,50 m n.p.m. Poziom zalewu prezentowany na mapach zagrożenia powodziowego został obliczony w stosunku do rzędnych terenu ustalonych na podstawie Numerycznego Modelu Terenu, a zatem dane te są skorelowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację ma R. I. twierdząc, że w niniejszej sprawie zarówno decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., jak i zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że teren na którym położone są działki nr [...] i [...] jest położony na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, o którym mowa w przepisie art. 9 pkt 6c Prawa wodnego. W aktach sprawy brak jest natomiast egzemplarza aktualnej mapy zagrożenia powodziowego dla spornego terenu, spełniającej wymogi art. 88d ust. 3 Prawa wodnego i rozporządzenia Ministra Środowiska, Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego z dnia 21 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 104). Trafnie wskazał R. I., że ustalenia organów w zakresie tego, że działki skarżącego są położone na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, nie zostały udowodnione (poparte stosownym materiałem dowodowym), a więc nie została wykazana jedna z przesłanek, o której mowa w przepisach art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Wobec braku tego rodzaju mapy nie wiadomo też, jak przedstawia się głębokość wody na spornym terenie i jakie są rzędne zwierciadła wody. Zastrzeżenia Sądu budzi także to, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przyjął jako miarodajne dla sprawy rzędne terenu sąsiadującego z działkami nr [...] i [...], zamiast ustalić rzędne terenu objętego wnioskiem R. I. z dnia [...] marca 2016 r. poprzez wezwanie wnioskodawcy do przedłożenia mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesionymi rzędnymi wysokościowymi terenu spornych działek. Jeżeli natomiast chodzi o ustalenia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w zakresie przyjętych rzędnych spornego terenu Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak dowodu wskazującego, że rzędne te na działce nr [...] wynoszą od 87,5 do 87,9 m n.p.m., natomiast na działce [...] wynoszą od 87,4 do 87,8 m n.p.m. W aktach sprawy brak informacji przedstawionej w Numerycznym Modelu Terenu, opracowanego na podstawie lotniczego skaningu laserowego (ALS), o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajdują się natomiast dwie mapy dla celów projektowych (dołączone do odwołania) z których wynikają rzędne dla działki [...] – 87,7-88,0 i dla działki nr [...] - 88,0 i 88,1 (pierwsza mapa) oraz rzędne dla działki nr [...] – 88,00 i dla samego budynku projektowanego na tej działce – 88,90. Brak wskazanej wyżej informacji w formie umożliwiającej jej weryfikację przez stronę postępowania (wnioskodawcę) i ocenę jej wiarygodności jako dowodu w sprawie przez sąd administracyjny stanowi istotne uchybienie przepisom postępowania dowodowego. Sąd podziela stanowisko R. I., że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej nie wynika też w jaki sposób organy obu instancji obliczyły, że sporny teren zostanie zalany wodami powodziowymi o głębokości od 0,6 m do 1,1 m (decyzja organu II instancji), czy też o głębokości przekraczającej o 1 m rzędne terenu (decyzja organu I instancji). Zgodzić należało się też ze skarżącym, że w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie dokonały oceny możliwości zwolnienia R. I. z zakazów, o których mowa w przepisach art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 Prawa wodnego w sposób zindywidualizowany, tj. na tle stanu faktycznego tej konkretnej sprawy. Jeżeli chodzi o kwestię zlokalizowania na działce nr [...] bezodpływowego zbiornika na ścieki organy orzekające w administracyjnym toku instancji nie odniosły się do tego jakiego rodzaju będzie to zbiornik, jak zostanie usytuowany na gruncie i jak zabezpieczony przed potencjalnym zalewem powodziowym. Brak analizy tych okoliczności nie pozwalał na ocenę stopnia zagrożenia planowanego przedsięwzięcia dla czystości wód. Zdaniem Sądu, samo odwołanie się przez organy do § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może mieć znaczenia w sprawie o zwolnienie z zakazu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Organy administracji wodnej winny ocenić zasadność wniosku R. I. o zwolnienie z zakazu gromadzenia ścieków w kontekście przesłanek z art. 40 ust. 1 pkt 3, w szczególności ryzyka zanieczyszczenia wody. Organy administracji wodnej nie mogą zastępować organów administracji architektoniczno-budowlanej i oceniać planowanego przedsięwzięcia w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych. Odnosząc się natomiast do oceny wniosku R. I. w aspekcie przepisu art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie wskazały w jaki sposób, w tej konkretnej sprawie, realizacja przez R. I. inwestycji polegającej na budowie budynku przeznaczonego do rekreacji indywidualnej na działce nr [...] utrudni ochronę przeciwpowodziową, czy utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym (art. 9 ust. 1 pkt 1b i 13c Prawa wodnego). Organy obu instancji nie odniosły się do charakteru terenu, na którym znajdują się sporne działki i sposobu zagospodarowania otoczenia tychże działek, nie oceniły przeznaczenia i projektowanej konstrukcji budynku letniskowego i sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...] w oparciu o materiał dowodowy sprawy, w tym: wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, Projekt zagospodarowania działek nr [...] i [...], Opis techniczny do projektu "Budowa domku letniskowego w [...]", mapy dla celów projektowych, Rysunek techniczny projektowanego budynku w przekroju A-A. Dopiero odniesienie się do realiów niniejszej sprawy pozwalało na ocenę okoliczności utrudniających ochronę przed powodzią, czy utrudniających zarządzanie ryzykiem powodziowym, w tym odnoszących się do zmiany przepływu wody, podpiętrzenia wody, zmniejszenie retencji wodnej. Sąd zwraca uwagę, że zarówno decyzja wydawana na podstawie art. 40 ust. 3, jak i decyzja wydawana na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego są aktami wydawanymi w granicach tzw. uznania administracyjnego. W konsekwencji decyzje tego rodzaju muszą być staranie uzasadnione, a ustalenia organów muszą znajdować poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, o czym przed wydaniem decyzji winna być zawiadomiona strona (art. 10 Kpa), a tym obowiązkom w niniejszej sprawie organy obu instancji nie sprostały. Ma to szczególnie istotne znaczenie z tego względu, że w obu przypadkach możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej dla strony (zwalniającej z ustawowego zakazu) poprzez określenie warunków niezbędnych dla ochrony jakości wód (w pierwszym przypadku), czy też poprzez określenie warunków niezbędnych dla ochrony przed powodzią (w drugim przypadku). W tego typu sprawach nie wystarczy samo ogólnikowe powoływanie się przez organy na to, że teren zostanie w całości przykryty wodą oraz że nawet najmniejsza zmiana ukształtowania terenu położonego poniżej rzędnej wód powodziowych może negatywnie wpłynąć na warunki przepływu wody, a podniesienie terenu, na skutek robót budowlanych, może rodzić negatywne konsekwencje, czy też że nowa zabudowa na gruncie może spowodować zmianę przepływu wody i podpiętrzenie wód powodziowych oraz zmniejszenie retencji wodnej gleby na skutek pokrycia terenu nieprzepuszczalną lub słabo przepuszczalną nawierzchnią, co jest widoczne na obszarze dotychczas niezabudowanym albo też że w przypadku wystąpienia powodzi istnieje uzasadnione ryzyko przedostania się gromadzonych ścieków do środowiska wodnego, co może spowodować zagrożenie dla jakości wód. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że dla niniejszej sprawy nie miały znaczenia obowiązujące dla przedmiotowego terenu przepisy planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji wodnej rozpatrują bowiem wniosek o zwolnienie z zakazów, z uwzględnieniem przepisów Prawa wodnego stanowiących podstawę prawną tego rodzaju spraw. Przepisy art. 40 i art. 88l Prawa wodnego nie wiążą przesłanek zwolnienia z zakazów z treścią planów zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu. Rację ma skarżący, że mapy zagrożenia powodziowego nie są źródłem prawa wynikającym z art. 87 Konstytucji RP. Tego rodzaju dokumenty urzędowe (art. 76 § 1 Kpa) są istotnym dowodem w sprawach takich, jak niniejsza. Zasady zarządzania powodziowego, a precyzyjniej cele zarządzania ryzykiem powodziowym są zdefiniowane w przepisie art. 9 ust. 1 pkt 1b Prawa wodnego. Przy czym samo zarządzanie ryzykiem powodziowym nie odnosi się do negatywnych skutków powodzi dla mienia, jak to zarzucił organowi skarżący. Wobec tego organ nie mógł ocenić tej przesłanki w aspekcie ewentualnych strat dla majątku skarżącego, ale w aspekcie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi (skarżącego i osób zamieszkujących w jego sąsiedztwie) i słusznie wskazał skarżący, że w tym aspekcie znaczenie może mieć to, iż skarżący będzie zamieszkiwał w planowanym do wybudowania budynku jedynie czasowo, do czego organy się nie odniosły. Jeżeli natomiast chodzi o przeprowadzenie dowodu z opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej na okoliczność stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią (art. 88l ust. 3 Prawa wodnego), Sąd zwraca uwagę, że organ administracji wodnej nie jest – co do zasady - zobligowany do uzyskania tejże opinii na użytek sprawy o zwolnienie z zakazu wykonywania robót, o których mowa w art. 88l ust. 1. Tego rodzaju opinia może być przydatna w sprawach, spornych i skomplikowanych, gdy organ nie jest w stanie samodzielnie wyjaśnić przesłanki "utrudnienia ochrony przeciwpowodziowej". Wobec tego, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił i nie rozpoznał sprawy w sposób dokładny i wszechstronny w oparciu o całokształt już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ocena zasadności uzyskania wspomnianej opinii na użytek niniejszej sprawy była przedwczesna. Co się natomiast tyczy podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia konstytucyjnych zasad równości i demokratycznego państwa prawnego poprzez wydanie zwolnień z zakazów dla osób, które w sąsiedztwie pobudowały domki letniskowe Sąd zwraca uwagę, że każda sprawa ma charakter indywidualny, a orzekające w niniejszej sprawie organy miały obowiązek wzięcia pod uwagę stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do inwestycji planowanej przez R. I.. Trzeba też mieć na uwadze, że sytuacja osoby zamieszkującej na spornym terenie, uzyskującej zwolnienie z zakazu wcześniej, niż skarżący mogła być inna, niż sytuacja skarżącego, choćby z tego względu, że każda dodatkowa nowa zabudowa na spornym terenie może pogarszać np. warunki przepływu wody powodziowej, co może mieć inne znaczenie dla oceny wystąpienia utrudnienia w zakresie ochrony powodziowej i zarządzania ryzykiem powodziowym przy planowaniu realizacji kolejnej inwestycji. Trudno zatem przyjąć, że sytuacja odnosząca się do sąsiednich inwestycji może być tożsama z sytuacją skarżącego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zastosuje się do zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym przez Sąd i oceni zasadność wniosku R. I. z dnia [...] marca 2016 r. w realiach tej konkretnej sprawy, umożliwiając wnioskodawcy wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).