IV SA/Wa 604/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. z siedzibą w L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę - B. Limited z siedzibą w L. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 26 listopada 2013 r. zwróciła się do Ministra Środowiska o wydanie, na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt- 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "kpa"), zaświadczenia o następującej treści: "B. Limited jest stroną postępowania toczącego się przed Ministrem Środowiska pod numerem [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego E. U. sp. z o.o". Wskazała, że jej interes prawny wynika z toczącego się postępowania cywilnego przed Sądem Okręgowym [...] Wydział Gospodarczy z powództwa E. U. sp. z o.o. o ustalenie prawa własności m.in. obiektów wchodzących w skład instalacji do unieszkodliwiania odpadów, do której tytuł prawny jest oceniany w postępowaniu przed Ministrem Środowiska. Postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego ma istotny wpływ na ww. postępowanie. Minister Środowiska: postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skarżąca spółka, wnioskiem z dnia 17 grudnia 2013 r. zwróciła się do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie ww. postanowienia i wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Powyższemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 6 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ jest związany omyłkowo podaną podstawą prawną żądania, tj. art. 217 § 2 pkt 1 kpa; art. 218 § 2 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym niewystąpienie do Spółki o wyjaśnienie i doprecyzowanie treści wniosku o wydanie zaświadczenia; art. 217 § 1 i § 2 kpa w związku z art. 218 § 1 kpa polegające na uznaniu, że skarżąca żąda oceny posiadania bądź nieposiadania legitymacji strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego' E. U. sp. z o.o., podczas gdy wnosiła o deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonanego w oparciu o dane posiadane przez organ. Ponadto Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiła argumentację na wykazanie swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści, wynikającego z toczących się postępowań cywilnych przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział Gospodarczy o ustalenie prawa własności m.in. obiektów wchodzących w skład instalacji do unieszkodliwiania odpadów oraz przed Sądem [...] o przywrócenie naruszonego posiadania działki nr [...]. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że przed Ministrem Środowiska toczy się postępowanie z odwołania Spółki z o.o. E. U. w W. od decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą organ ten stwierdził z urzędu wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie to zostało udzielone Spółce z o.o. E. U. w W. decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. nr [...], zmienioną decyzją Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...], na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych - oczyszczalni chemicznej o przepustowości 5125 m3/dobę, zlokalizowanej na działce nr [...] w W. Następnie wskazał, że kwestie statusu strony postępowania nie są przedmiotem i nie stanowią treści ewidencji czy rejestrów prowadzonych przez organ bądź innych zbiorów danych znajdujących się w jego posiadaniu, do których odsyła art. 218 § 1 kpa. Zatem, zdaniem organu, nie był on uprawniony do dokonywania - na potrzeby wydania zaświadczenia - oceny posiadania bądź nieposiadania przez skarżącą legitymacji strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego. Zawarcie w uzasadnieniu postanowienia stwierdzeń, czy ustaleń poczynionych w tym zakresie przez Ministra wykraczałoby poza zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczenia. Nie można bowiem drogą zaświadczenia wywołać skutków kształtujących stosunki prawne (przyznawać lub ograniczać uprawnienia). Nie jest też wskazane zacieranie granic między aktami informacji (zaświadczenia) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje). Należy zatem odróżnić kwalifikowaną czynność materialno-techniczną od aktów administracyjnych organu, które władczo ustalają z mocy prawa konkretne uprawnienia. W związku z powyższym, skoro w trybie przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń nie jest dopuszczalne dokonywanie wykładni żadnych przepisów prawa materialnego oraz jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, to tym samym uwzględnienie żądanie skarżącej nie mieściło się w prawnych ramach zaświadczenia. Ponadto stwierdził, że skoro, jak wskazuje skarżąca, występuje ona w charakterze pozwanej przed sądem cywilnym to może składać wszelkie dowody i realizować swoje uprawnienia zgodnie z przepisami obowiązującymi w prawie cywilnym. Postępowania w sprawach cywilnych dotyczących kwestii własności, pozostające w kompetencji sądu cywilnego, nie są bowiem uzależnione od postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji. Tym samym, abstrahując od treści żądanego zaświadczenia, nie został wykazany interes prawny skarżącej w rozumieniu art. 217 § 1 pkt 2 kpa. Odpowiadając na zarzuty skarżącej zwrócił uwagę, że jeśli organ w ogóle nie może wydać zaświadczenia o treści wskazanej np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania, orzeka o odmowie wydania zaświadczenia. Z tego też względu organ w postanowieniu tylko na marginesie zaznaczył, że nie toczy się przed Ministrem Środowiska postępowanie pod numerem wskazanym w żądanej treści zaświadczenia.. Minister nié mógł mieć wątpliwości, którego postępowania dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia, skoro skarżąca sama wskazała w treści żądania, że chodzi o postępowanie "w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego E. U. sp. z o.o. ". Wbrew twierdzeniom skarżącej błędnie podany numer postępowania prowadzonego przez Ministra nie stanowił podstawy odmowy wydania zaświadczenia. Za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 218 § 2 kpa. Przedmiotem postępowania Wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być - wbrew twierdzeniom skarżącej - analizowanie posiadanych dokumentów dotyczących postępowania administracyjnego i wyprowadzanie z nich odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych na potrzeby wydania zaświadczenia określonej treści. Nie można bowiem drogą zaświadczenia przyznawać albo ograniczać bądź pozbawiać uprawnienia. Skarżąca nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 wzw. z art. 218 § 1 kpa, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżąca żądała oceny lub ustalenia posiadania bądź nieposiadania legitymacji strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego E. U. sp. z o.o., podczas gdy wnosiła o deklaratoryjne potwierdzenie już ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonane w oparciu o dane znajdujące się w posiadaniu Ministra Środowiska. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zamiarem jej wniosku o wydanie zaświadczenia, nie było rozstrzyganie żadnej kwestii czy stworzenie nowej sytuacji prawnej, ani też bezpośrednie kształtowanie stosunku prawnego, ale jedynie deklaratoryjne potwierdzenie już zaistniałego stanu faktycznego i prawnego, dokonane w oparciu o posiadane przez Ministra Środowiska dane. Wskazała, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego udzielonego E. U. sp. z o.o. toczy się przed Ministrem Środowiska jako organem drugiej instancji, to słusznie zakłada, że doszło już do ustalenia stron tego postępowania. Ponadto, w postępowaniu przed organem I instancji poprzednik prawny skarżącej, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 28 k.p.a., wykazał swój interes prawny i został uznany przez ten organ za stronę postępowania o wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego E. U. sp. z o.o. Pismem z 7 marca 2013 r. skarżąca poinformowała organ I instancji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] z obrębu [...] w W. wraz z własnością budynków i budowli na niej znajdujących się oraz poparł wniosek poprzednika prawnego o wygaśnięcie pozwolenia zintegrowanego udzielonego E. U. sp. z o.o., przez co został uznany przez organ pierwszej instancji za stronę toczącego się przed nim postępowania administracyjnego. Dlatego też niesłusznie Minister Środowiska upatruje we wniosku skarżącej próbę zainicjowania oceny lub ustalenia posiadania bądź nieposiadania przez Skarżącego legitymacji strony w postępowaniu, skoro postępowanie to toczy się przed Ministrem Środowiska jako organem drugiej instancji, a kwestia objęta żądaniem, na tym etapie postępowania administracyjnego została już rozstrzygnięta i nie powinna budzić żadnych wątpliwości. W tej sytuacji zdaniem skarżącej, Minister Środowiska wydając zaświadczenie nie rozstrzygałby żadnych kwestii spornych. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu, przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), może w zależności od okoliczności uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając legalność, tj. kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wskazać należy, ze kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń reguluje Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek. Zgodnie bowiem z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W przypadku gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 kpa) organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Zakres tego postępowania zostaje wyznaczony poprzez treść żądania. Strona ubiegająca się o wydanie takiego zaświadczenia formułuje te fakty, które mają zostać przez organ potwierdzone lub też określa stan prawny, którego stwierdzenia żąda. Treść żądania musi być powiązana z istnieniem po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu tychże okoliczności. Przed wydaniem zaświadczenia organ może jeszcze przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa), z tym że postępowanie to, prowadzone w celu potwierdzenia istnienia wnioskowanych okoliczności, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno - techniczną, zaś odmowa wydania zaświadczenia następuje na podstawie art. 219 kpa w formie postanowienia. Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym kształtującym prawa, czy obowiązki, ale czynnością faktyczną. Zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. W sytuacji zatem, gdy określony stan prawny, którego potwierdzenia domagała się skarżąca nie wynikał wprost z ewidencji i rejestrów oraz akt administracyjnych, brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, tj. potwierdzającego, że skarżąca jest stroną postępowania toczącego się przed Ministrem Środowiska w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego E. U. sp. z o.o. Kwestie statusu strony postępowania administracyjnego nie są przedmiotem i nie stanowią treści ewidencji czy rejestrów prowadzonych przez organ bądź innych zbiorów danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że użyte w art. 218 § 1 kpa określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być interpretowane dowolnie i rozszerzająco. Dane te nie mogą obejmować okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego też organ nie mógł, na potrzeby wydania zaświadczenia, dokonać oceny posiadania przez skarżącą legitymacji strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego E. U. sp. z o.o. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że z pism skarżącej wynika, że dążyła ona de facto do potwierdzenia - w nawiązaniu do treści art. 28 kpa w zw. z art. 185 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) swojego stanowiska, że przysługuje jej legitymacja strony postępowania. Tym samym wydanie w przedmiotowej sprawie zaświadczenia prowadziłoby do rozstrzygnięcia, a co najmniej stwierdzenia, o trafności bądź wadliwości powyższego stanowiska skarżącej. Przedmiotem natomiast zaświadczenia nie może być analizowanie stanu prawnego, wyprowadzanie z niego odpowiednich wniosków, ani dokonywanie ocen prawnych. Doprowadziłoby to bowiem do zacierania granic między aktami informacji (zaświadczenia) i aktami ustalania i kształtowania stosunków prawnych (decyzje). Ponadto odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, że z akt niniejszej sprawy nie wynikało, aby skarżąca była traktowana przez organ administracji publicznej jako strona postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia zintegrowanego E. U. sp. z o.o. Z akt administracyjnych wynika, że przed Ministrem Środowiska toczy się postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania Spółki z o.o. E. U. w W. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Decyzją tą Marszałek Województwa [...] stwierdził z urzędu wygaśnięcie decyzji udzielającej Spółce z o.o. E. U. w W. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych - oczyszczalni chemicznej o przepustowości 5125 m3/dobę, zlokalizowanej na działce nr [...] w W. W rozdzielniku ww. decyzji organ wskazał, że decyzja ta została doręczona skarżącej "do wiadomości". Marszałek Województwa [...] dokonał w rozdzielniku rozróżnienia poprzez wskazanie "otrzymują" i "do wiadomości". Zgodzić należy się zatem z organem, iż można domniemywać, że doręczenie decyzji skarżącej miało jedynie charakter informacyjny jako że wyrażała zainteresowanie sprawą w toku postępowania pierwszo instancyjnego. Jednakże uczestniczenie skarżącej w postępowaniu organu I instancji oraz skierowanie rozstrzygnięcia "do jej wiadomości" samo przez się nie czyni z niej strony postępowania i nie rzutuje na jej status w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Środowiska. Ponadto wskazać należy, że błędnie skarżąca wywodzi, że tytuł prawny instalacji jest oceniany w postępowaniu przed Ministrem Środowiska. Rozstrzyganie sporów co do prawa własności nie należy do kompetencji organów administracji ale do sądów powszechnych jako właściwych do rozstrzygania sporów w sferze stosunków cywilnych. Dlatego też postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. zostało zawieszone z uwagi, na toczący się przed sądem powszechnym spór cywilny w sprawie ustalenia właściciela instalacji zlokalizowanej na działce nr [...] w W. W tych okolicznościach odmowa wydania skarżącej spółce zaświadczenia o żądanej przez nią treści była zasadna. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art 151 p.p.s.a orzekł jak sentencji. B