IV SA/Wa 605/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skarg J. C., Z. K., K. L. oraz Z. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargi - IV SA/Wa 605/09 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze z zażaleń Z. K., J. C., Z. K., K. i A. L. oraz Gminy P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, planowanego przez P. Sp. z o.o. w W., polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] N., na działce o nr ew. [...] w miejscowości N. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż do dnia 31 grudnia 2007 r. organem ochrony środowiska właściwym do uzgodnienia, w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego obligatoryjnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko był wojewoda. Z dniem 1 stycznia 2008 r. kompetencje te przejął marszałek województwa, co wynika z art. 19 pkt 8 lit. b i art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej. Z dniem 15 listopada 2008 r, weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zwana dalej "ustawą o udostępnianiu (...)", która reguluje m. in. zagadnienia ocen oddziaływania na środowisko przeprowadzanych w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy, na podstawie których wydane zostało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. zostały uchylone przez art. 144 pkt 9 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym organem właściwym do załatwienia zażalenia na powyżej wskazane postanowienie jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy do spraw wszczętych przed dniem 15 listopada 2008 r. na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje marszałków województw przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, a dotychczasowe kompetencje ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie art. 153 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy na postanowienia w sprawach wszczętych na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a niezakończonych decyzją ostateczną, wydane przez wojewodę lub marszałka województwa nie przysługuje zażalenie. Wobec powyższego organ stwierdził, iż postępowanie odwoławcze w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem należało umorzyć. Skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wspólnie J. C., Z. K. oraz K. i A. L. oraz osobno Z. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie: * art.6, 7, 8, 9, 35 § 1-3, 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez opieszałe załatwienie wniesionych przez nich zażaleń, * art.32, 64 ust.2 i 3, 68 ust.4, 74 ust.1 i 4 oraz 76 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało oparte na wzajemnie sprzecznych przesłankach, gdyż orzekający w sprawie organ jako podstawę rozstrzygnięcia powołał łącznie ust. 1 i ust. 2 art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Sprzeczność zdaniem skarżących wynika z tego, iż stosownie do ust. 1 ww. artykułu do rozpatrywanej sprawy, jako wszczętej przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. i nie zakończonej decyzją ostateczną, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, zezwalające stronom na składanie zażalenia na postanowienie Wojewody, natomiast z ust. 2 art. 153 ww. ustawy, powołanego przez organ jako główna przesłanka umorzenia postępowania odwoławczego, wynika, że na postanowienie Wojewody zażalenie nie przysługuje. W związku z powyższym skarżący stwierdzili, że główna przesłanka, na podstawie której umorzono postępowanie odwoławcze, nie ma w przedmiotowej sprawie mocy prawnej. Skarżący stwierdzili również, że błędnym było zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r., gdyż w świetle art. 153 ust. 1 tej ustawy nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnieśli także, iż opieszałość działań urzędów administracji państwowej spowodowała, że w wyniku kilkukrotnej zmiany przepisów, skarżącym jak również osobom zasiedlającym działki siedliskowe położone w pobliżu planowanej inwestycji, oraz właścicielom i użytkownikom gruntów rolnych sąsiadujących z tą inwestycją, zostały ograniczone ich niezbywalne, przysługujące każdemu obywatelowi RP prawa konstytucyjne, wynikające z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2009 r. wydanym na rozprawie Sąd połączył sprawę o sygnaturze akt IV SA/Wa 606/09, pod którą zarejestrowano sprawę Z. K. Sąd ze sprawą o sygnaturze akt IV SA/Wa 605/09 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił dalej prowadzić sprawę pod numerem IV SA/Wa 605/09. Prawomocnym postanowieniem z dnia 18 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na tej podstawie, że sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.153 ust.1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art.144 (tj. ustawy Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "P.o.ś."), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art.154 ust.1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje: 1) ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Zgodnie z art.153 ust.2 cytowanej ustawy o udostępnianiu (...) na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez: 1) ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. Z przepisu art.153 ust.2 ustawy wynika zatem, że na postanowienie wojewody wydane w sprawie wszczętej na podstawie przepisów P.o.ś. przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu (...), tj. przed dniem 15 listopada 2008 r. i nie zakończonej decyzją ostateczna nie przysługuje zażalenie. Jak podnosi się w piśmiennictwie (K. Gruszecki "Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko." LEX, komentarz do art.153) ze współdziałaniem organów administracji w trybie art.106 k.p.a. w sposób nierozerwalny wiąże się wynikająca z §5 tego przepisu możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania. Zgodnie z postanowieniami art.153 ust.2 ustawy taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, w odniesieniu do postanowień wydanych w okresie przejściowym. Jeżeli zatem organy współdziałające na podstawie art. 106 k.p.a. nie wypowiedziały się jeszcze w sprawie, to sytuacja jest prosta, gdyż od wydanego przez nie postanowienia, w myśl art. 153 ust.2 ustawy nie przysługuje możliwość wniesienia zażalenia. Trudności natomiast pojawiają się wówczas, gdy organ pod rządami starych przepisów wydał postanowienie i zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia. W dacie wydawania takiego orzeczenia poinformowanie o możliwości wniesienia środka zaskarżenia było ze wszech miar uzasadnione. Z przepisów prawa nie wynika jednak bezpośrednio, jaki skutek prawny wywiera zmiana obowiązujących reguł na zażalenia, które zostały wniesione pod rządami uchylonych przepisów, ale są jeszcze nierozpoznane przez organ odwoławczy. Jak wynika z postanowień art. 153 ust.1 i 2 ustawy, w odniesieniu do tego etapu postępowania ustawodawca wyłączył obowiązywanie reguły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. W związku z tym powinien on być przeprowadzony zgodnie z aktualnymi regułami. Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że w obecnym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych w okresie wcześniejszym. Ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył je bowiem w art. 153 ust.2 ustawy spod kontroli instancyjnej (bez określenia granic czasowych ich wydania, w związku z czym reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych). Dlatego też w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów organy wyższej instancji utraciły możliwość ich merytorycznego rozpoznawania i w związku z tym prowadzone przez nie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Wydane w niniejszej sprawie postanowienie Wojewody [...], uzgadniające przedsięwzięcie, wydano w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem pod rządem ustawy Prawo ochrony środowiska. W nawiązaniu do wywodów poczynionych powyżej należy stwierdzić, że niezależnie od faktu, że postanowienie to doręczono stronom przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu (...) z pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia do Ministra Środowiska postępowanie wszczęte zażaleniami skarżących winno być umorzone jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105§1 k.p.a. w zw. z art. 153 ust.2 ustawy o udostępnianiu (...). Zaskarżone postanowienie Dyrektora z dnia [...] stycznia 2009 r. nie narusza zatem prawa. Formułowane w zażaleniach zarzuty przeciwko uzgodnieniu dokonanemu przez Wojewodę [...] mogą być podnoszone przez skarżących w toku postępowania głównego, tj. w toku postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie ulega natomiast wątpliwości wystąpienie w niniejszej sprawie wielomiesięcznej zwłoki organu odwoławczego w rozpatrzeniu zażaleń, na co trafnie zwrócono uwagę w skargach. Tego rodzaju działanie uchybia w istotny sposób art.35 k.p.a., regulującemu terminy załatwiania spraw administracyjnych. Należy podkreślić, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca przewidział instrument prawny, służący ochronie stron postępowania administracyjnego przed bezczynnością organu, tj. skargę na bezczynność, o której mowa w art.3 ust.2 pkt 8. Celem tej instytucji jest spowodowanie, za pośrednictwem stosownego wyroku sądu administracyjnego, aby organ pozostający w bezczynności, tj. w nieuzasadniony sposób powstrzymujący się od zakończenia sprawy administracyjnej orzeczeniem, orzeczenie takie niezwłocznie wydał. Możliwość skutecznego stosowania skargi na bezczynność będzie zatem mogła dotyczyć tego stadium postępowania administracyjnego, w którym występuje bezczynność organu, kończy się natomiast wraz z ustaniem bezczynności poprzez wydanie przez organ orzeczenia administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący skargi na bezczynność organu odwoławczego nie wnosili, wnoszą natomiast o uwzględnienie faktu zwłoki organu przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powyższego żądania należy stwierdzić, że takiej możliwości obowiązujące ustawodawstwo nie przewiduje. Należy zauważyć, że w dacie orzekania zaskarżonym obecnie postanowieniem organ odwoławczy był związany stanem prawnym w tej dacie obowiązującym, a zatem był zobligowany do umorzenia postępowania odwoławczego. Ponownie podkreślenia wymaga, że pomimo zniesienia przez ustawodawcę możliwości zażalenia się na postanowienie organu wojewódzkiego, zarzuty w kwestiach objętych tym postanowieniem, będą mogły być podniesione przez skarżących przed organem właściwym w sprawach wydania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący nie zostaną zatem pozbawieni możliwości kwestionowania ustaleń i ocen zawartych w postanowieniu Wojewody [...]. Skargi nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.