IV SA/Wa 605/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło własną decyzję nr [...], z dnia [...] grudnia 2013 r., którą stwierdzono na wniosek E. B. nieważność ostatecznej decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Referatu Urbanistyki Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestora J. S. na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny i odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Referatu Urbanistyki Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownik Referatu Urbanistyki decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ustalił warunki zabudowy na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. dla wyżej opisanej inwestycji. W dniu 2 października 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynęło, przekazane przez Prezydenta Miasta S., zażalenie Pana E. B. zam. ul. [...],[...] S. na postanowienie wydane przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Referatu Urbanistyki i Budownictwa Nr [...],[...] z dnia [...] września 2013 r., którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną oraz zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. W powyższym zażaleniu Pan E. B. zawarł również wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Wszczęcia takiego postępowania Pan E. B. domagał się już w piśmie z dnia 10 września 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta S. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Referatu Urbanistyki Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. uznając, że przy jej wydaniu nie uwzględniono, że droga krajowa nr [...] – działka nr [...] leżąca w granicach miasta S. mimo zapisów zawartych w treści art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie znajduje się w trwałym zarządzie Prezydenta Miasta S., przez co decyzja ta rażąco narusza art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniosku inwestora D. S. o ponowne rozpoznanie sprawy stwierdziło, że wprawdzie decyzja wydana przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Referatu Urbanistyki Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. zawiera wady wskazane w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], jednak nie można im przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej: do ulicy [...] - droga powiatowa poprzez działkę nr geod. [...] o przeznaczeniu drogowym (pkt II 4. lit. e decyzji). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi gdyż funkcję tego organu pełni Prezydent Miasta S. oraz stwierdzono, że ustalenia decyzji spełniają wymogi ustawy o drogach publicznych odnośnie przedmiotowej inwestycji. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że działka nr [...], w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, znajdowała się w całości w granicach miasta S. Fakt sprawowania zarządu w dacie wydania decyzji nie potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z ewidencji gruntów, który jako zarządcę wskazuje Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w W. a nie Prezydenta Miasta S. Z uwagi na powyższe zdaniem składu Kolegium orzekającego jako organ odwoławczy nie uprawniało to organu nadzoru rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., pomimo iż przy jej wydawaniu nie uwzględniono, że droga krajowa nr [...] - działka nr [...] leżąca w granicach miasta S. nie znajduje się w trwałym zarządzie Prezydenta Miasta S., przez co decyzja ta narusza przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak nie w stopniu rażącym. Uchybienie to stanowi przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem Prezydent Miasta S., wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uzgodnił decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł E. B. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił brak zaistnienia nowych okoliczności uzasadniających uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego I Instancji w S. oraz nieuzasadnione wykluczenie przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze I Instancji w S. przesłanki prawnej powodującej nieważność decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego II Instancji w S. nr [...] z dnia [...] -01-2014 w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], którą uchylono własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownika Referatu Urbanistyki nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. i odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie dotyczące oceny decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. toczyło się w trybie nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258, w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000r. sygn. akt III S.A. 1935/99 ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne – skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując, z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ zasadnie uznał, iż powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaję się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. wynika, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej: do ulicy [...] – droga powiatowa, poprzez działkę nr geod. [...] o przeznaczeniu drogowym. Jednocześnie w decyzji tej stwierdzono, że decyzja nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż funkcję tego organu pełni Prezydent Miasta S. Z ustaleń Kolegium wynika, że w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, działka nr [...] znajdowała się w całości w granicach miasta S. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania warunków zabudowy (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Jednakże ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] obręb [...], będąca drogą krajową nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w W., a nie Prezydenta Miasta S. Zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegałby uzgodnieniu z zarządcą drogi, tj. Dyrekcją Okręgową Dróg Publicznych w W., którego to uzgodnienia nie uzyskano. W ocenie Sadu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznało, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. sprowadza się do wskazania, iż decyzja ta wydana została bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wpadkowym postępowaniem przed organem współdziałającym. Postępowanie to jednak nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ decydujący. Formą prawną tych uzgodnień, zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy jest postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi, Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznało, że brak wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z zarządcą drogi nie stanowi naruszenia prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzony brak uzgodnienia stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, natomiast nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 1986r sygn. akt II SA 1035/86, z 29 marca 1988r. sygn. akt I SA 636/87 ONSA 1988/1/45, z 5 marca 1998r. IV SA 988/97 LEX nr 45673, 2 lipca 1998r. IV SA 1416/96 LEX nr 43231). W wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05, Lex nr 266905, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko, co oznacza, że brak uzgodnień z zarządcą drogi w toku postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być jedynie podstawą wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał zasadności zarzutów skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.