IV SA/Wa 606/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Sędzia WSA Łukasz Krzycki Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi K. i T. K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] r. w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. - skargę oddala - K. i T. K. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N., kwestionując przebieg projektowanej drogi wojewódzkiej "P." i linii wysokiego napięcia 110 kV wzdłuż tej drogi w bliskim sąsiedztwie ich działek [...] i [...] . Wnoszący zarzut podnoszą, że w dacie nabycia przez nich działek w 1979 r. były to tereny rekreacyjne ogrodnicze. Realizacja projektowanej drogi wykluczy użytkowanie działek zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem spowoduje degradację środowiska. Przebieg drogi nie spełnia ustawowego wymogu "ochrony interesów osób trzecich". Uciążliwości drogi i linii energetycznej, jeżeli dosięgną strefy położenia działek spowodują spadek ich wartości i wyposażenia, a nasadzenia staną się bezwartościowe. Ustalenia projektu planu dotyczące przebiegu drogi zdaniem wnoszących zarzut naruszają w sposób istotny ich prawo własności. Rada Gminy N. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. zarzuty odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kwestionowane ustalenia projektu planu nie wykroczyły poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Ustawa o drogach publicznych znowelizowana ustawą z dnia 14.11.2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. 03.200.1953) w art. 35 ust. 2 stanowi, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Zakres zmian projektu planu wynikający z uchwały Rady Gminy z dnia [...].12.1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów gminy N. miał obejmować przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Wyznaczenie w projekcie planu linii rozgraniczających układ komunikacyjny dróg, w których mieszczą się również ciągi infrastruktury technicznej – jest wypełnieniem obowiązku wynikającego z powołanych przepisów. Parametry dróg zostały dostosowane do wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W uzasadnieniu faktycznym uchwały Rada Gminy podniosła co następuje. W dotychczas obowiązujących miejscowych planach ogólnych zagospodarowania przestrzennego gminy N. linie rozgraniczające drogi wojewódzkiej "P." były ustalone. Projekt planu utrzymał określone dotychczas linie rozgraniczające i ustalił linie zabudowy. Szerokość korytarza drogi ustalona w planie jest niezbędna ze względów technicznych dla prawidłowej jej eksploatacji oraz zapewnienia właściwych warunków obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej terenów przyległych. Projekt zakłada obowiązek lokalizacji ekranów akustycznych w celu ograniczenia uciążliwości komunikacyjnych (hałas, spaliny). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. przyjęło jako podstawowy kierunek rozwoju urbanizację terenów. Zmiana funkcji rolniczej na cele budowlane wymagać będzie zapewnienia energii elektrycznej. Do obszaru gminy muszą być doprowadzone linie energetyczne [...], aby wybudować stację [...]. Dlatego projektuje się linię [...] przez wieś S. po korytarzu drogi "P." z odsunięciem się od korytarza na niewielkim odcinku w celu połączenia z linią w B. Projekt planu uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia. Projektowana droga nie należy do zadań własnych gminy. Jest to droga ponadlokalna i gmina jest zobowiązana przyjąć rozwiązania i zarezerwować tereny pod drogę i linię, jako inwestycje wynikające z opracowań planistycznych wyższego rzędu. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli T. i K. K. . W skardze podnoszą tak jak w zarzucie, że projektowana droga w przypadku jej realizacji będzie niekorzystnie oddziaływać na ich działkę, przez co nie będą mogli jej użytkować zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Lokalizacja drogi nie zapewnia ochrony terenów przyległych od niekorzystnego oddziaływania, a taki jest ich zdaniem wymóg ustawowy. Uzasadnienie faktyczne uchwały według skarżących zawiera ustalenie niezgodne z treścią aktu notarialnego, którym nabyli działkę. Wówczas obowiązujący plan nie przewidywał innej drogi poza drogą dojazdową do działki. Przebieg drogi nie respektuje ustalonej w planie linii zabudowy, gdyż według rysunku planu droga przebiega bezpośrednio przy działkach. Prognoza oddziaływania ustaleń planu na środowisko pomija wszystkie aspekty ekologiczne skutków budowy i funkcjonowania drogi przez co wprowadza w błąd osoby zainteresowane. Skarżący podnoszą nadto, że projekt planu według nieoficjalnych informacji nie został uzgodniony z sąsiednimi gminami i że nie uzyskali od wójta gminy informacji, kto "narzucił gminie taką jak w projekcie planu lokalizację drogi". Według skarżących projektowana droga jest zbędna – istniejące dwie inne drogi po ewentualnej modernizacji spełniałyby oczekiwaną rolę przy mniejszych kosztach i szkodach ekologicznych. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako nie mającej podstaw prawnych i faktycznych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie dodatkowo wyjaśniając, że wprawdzie ustalenia poprzednich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są uzasadnieniem prawnym przeznaczenia terenu, jednak w przypadku rezerwowania terenu pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym dotychczasowe przeznaczenie terenu musi być uwzględnione przez sporządzającego plan. Stąd w uzasadnieniu faktycznym uchwały powołano się na ustalenia dotychczasowych planów z 1985 i 1994 r., w których projektowana droga była ustalona jako zadanie publiczne ponadlokalne. Skarżący nabyli działkę w 1979 r. przed wejściem w życie powołanych planów. Wyznaczenie w planie w obszarze wsi S. korytarza "P." wynika z konieczności zachowania korytarza dla inwestycji celu publicznego o charakterze ponadlokalnym. Wariantowanie drogi jest utrudnione z uwagi na rozmieszczenie kompleksów leśnych chronionych oraz zainwestowanie terenów mieszkaniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały, kontrolując czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutów. Badając legalność uchwały Sąd nie oceniał celowości, ani też słuszności ustaleń projektu planu, dotyczących kwestionowanej drogi. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia naruszały zapisy planu. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane ustalenia projektu planu dotyczą chronionego interesu skarżących. Projektowana droga "P." i linia wysokiego napięcia wzdłuż tej drogi według rysunku planu przebiegają w pobliżu działki nr [...], której są właścicielami. Działka pozostaje w strefie zasięgu oddziaływania komunikacyjnego tej drogi. Podnoszą, że w przypadku realizacji drogi negatywne oddziaływanie ruchu drogowego na działkę (emisja spalin, hałas) uniemożliwi dotychczasowe użytkowanie jako działki rekreacyjnej i ogrodniczej, co narusza ich prawo własności. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie, w ramach których Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że zostaje naruszony prawem chroniony interes wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. Nie można wówczas Radzie skutecznie zarzucać, że zarzut odrzuciła i żądać stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. nastąpiło z naruszeniem prawa zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rozstrzygająca zarzut zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został spełniony. Nie można podzielić zarzutu skarżących, że uzasadnienie kwestionowanej uchwały zawiera wewnętrzne sprzeczności i że przytoczona argumentacja jest chybiona. Uchwała wskazuje akty prawne oraz argumenty, którymi organ się kierował wydając rozstrzygnięcie. Uzasadnienie uchwały należy ocenić jako wyczerpujące. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem gminnym powszechnie obowiązującym. Z istoty planu wynikają konsekwencje, polegające na ingerencji w sferę prawa własności, a także na ustanowienie podstawy do odjęcia lub ograniczenia tego prawa. Plan bowiem określa sposób przeznaczenia zagospodarowania terenu. Tego rodzaju ingerencja w prawo własności wynikająca z upoważnienia ustawowego jest dopuszczona o ile rada nie narusza prawa lub też ustawowo ukształtowanych uprawnień planistycznych. W uzasadnieniu prawnym uchwały organ wskazał przepisy prawa, według których wyznaczenie w projekcie planu linii rozgraniczających projektowanej drogi "P." było spełnieniem obowiązku wynikającego z powołanych przepisów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zależności od potrzeb tereny przeznaczone dla realizacji celu publicznego oraz linie rozgraniczające te tereny. Również ustawa o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. z późniejszymi zmianami (Dz. U. 00.71.838) stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Według zapisu projektu planu kwestionowana droga "P." to droga wojewódzka główna oznaczona na rysunku planu symbolem [...]. Jest to inwestycja celu publicznego o charakterze ponadlokalnym, nie należące do zadań własnych gminy. Gmina była więc zobowiązana zarezerwować w projekcie miejscowego planu teren dla realizacji tej drogi. W nieobowiązującym już planie z 1994 r. były wyznaczone linie rozgraniczające projektowanej drogi "P.". Była to droga oznaczona na rysunku planu symbolem [...] w ponadlokalna (regionalna) IV klasy. Uściślenie jej przebiegu według planu powinno zostać poprzedzone studium trasy. Plan ten przewidywał także realizację linii energetycznej 110 kV i wyznaczał korytarz dla tej linii. Biuro Planowania Rozwoju W. w 1998 r. na zlecenie Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w [...] opracowało koncepcję przebiegu drogi regionalnej na odcinku od drogi krajowej Nr [...] w N. do rejonu projektowanej autostrady [...]. Opracowanie to obejmuje m. innymi rozwiązanie odcinka "P.". Opracowanie odwołuje się do korytarza wyznaczonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin N. i B. i przyjmuje generalne zasady rozwiązań. Zajmuje też stanowisko, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego powinien być utrzymany korytarz dla przedmiotowej drogi regionalnej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. ustaliło zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych dla usprawnienia powiązań gminy z terenami otaczającymi oraz zminimalizowanie uciążliwości tranzytu. Do celów tych zalicza drogę "P." oraz linię energetyczną 110 kV. Studium zakłada utrzymanie przebiegu tras ponadlokalnych w tym "P." zlokalizowanych w obszarze gminy według dotychczasowych opracowań planistycznych. Ustalenia studium są wiążące dla planu. Uchwała Rady Gminy z dnia [...].10.2000 r. Nr [...], w przedmiocie uchwalenia studium była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie IV SA 338 – 349/01. Wyrokiem z dnia 18.05.2001 r. Sąd skargi oddalił (trzy skargi zostały odrzucone z powodu nie wyczerpania trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Korytarz projektowanej drogi został utrzymany w liniach rozgraniczających ustalonych w planie z 1994 r. i przebiega po terenie niezainwestowanym z uwzględnieniem śladu istniejących już dróg. Wariantowanie drogi jest utrudnione z uwagi na sąsiedztwo kompleksów leśnych podlegających ochronie i zainwestowanie terenu. Na Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazuje się zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Kompleks lasów w S. według opracowań studyjnych należy do najbardziej wartościowych. Ponadto wyznaczenie korytarza tylko przez las nie jest możliwe. Droga musiałaby przebiegać również przez zainwestowane działki. W granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu nie ma zakazu lokalizowania dróg ponadlokalnych. Rozporządzenie Wojewody nakłada jedynie obowiązek prowadzenia inwestycji w sposób minimalizujący negatywne oddziaływanie na środowisko. Plan ustala wprowadzenie ekranów akustycznych, które wyeliminują lub ograniczą negatywne oddziaływanie ruchu drogowego na istniejącą zabudowę do wartości dopuszczalnych. Dla stworzenia obiektów parawanowych, zasłaniających zabudowę mieszkaniową w pasie terenu wzdłuż "P." projektuje się zabudowę usługową [...]. Zgodnie z art. 10 ust 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dołącza się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Obowiązek ten w sprawie został spełniony. Prognoza uwzględnia ustalenia planu dotyczące projektowanej drogi [...] i ocenia, że wraz z realizacją ustaleń planu powstawać będą źródła hałasu, a głównym źródłem będzie ruch samochodowy po planowanej sieci dróg. Prognoza wskazuje też na powstawanie źródeł emisji zanieczyszczeń powietrza. Nie jest to prognoza oddziaływania projektowanej drogi na środowisko, ma więc z istoty rzeczy charakter ogólny. Sporządzenie opracowania ekofizjogranicznego, brak którego zarzucają skarżący nie było wymagane w dacie podjęcia prac nad projektem planu. Według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. (Dz. U. z 23.09.2002 r.) o opracowaniu ekofizjograficznym, opracowanie to sporządza się przed podjęciem prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Uchwała Rady Gminy N. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów gminy N. została podjęta [...].12.1999 r. Wskazane rozporządzenie weszło w życie już po podjęciu prac nad projektem planu. Projekt planu uzyskał uzgodnienia wymagane przepisami ustawy. Została też zachowana procedura planistyczna. Podnoszony w skardze zarzut, że ustalenia projektu planu naruszają ich prawo własności nie uwzględnia, że prawo to choć konstytucyjnie chronione może być ograniczone tyle, że w drodze ustawy i w trybie tam określonym. Taką ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też, choć ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli działki, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Rada działała na podstawie przyznanych jej przez ustawę uprawnień planistycznych i uprawnień tych nie nadużyła. Odrzucenie zatem zarzutu przez Radę nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), orzeczono jak w sentencji.