IV SA/Wa 607/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran Sędziowie WSA Łukasz Krzycki NSA Otylia Wierzbicka (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r. sprawy ze skargi I. S. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. – w gminie N. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz skarżącej I. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. S. wniosła zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. w gminie N. kwestionując ustalenie w planie funkcji działki nr [...] jako terenu usługowo-produkcyjnego. Wnosząca zarzut podnosi, że jest właścicielką działki [...] oraz współwłaścicielką działki [...], które to działki wraz z innymi tworzą kompleks 15 podobnych działek w większości zabudowanych, położonych na terenie wsi S. graniczących od strony wschodniej z N.. Projekt miejscowego planu N. przeznaczył teren znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie tych działek pod usługi przemysłowe. Brak zaprojektowania pasa strefy ochronnej dla tych nieruchomości, które mają charakter rekreacyjny narusza jej prawa jako właścicielki nieruchomości, naraża na uciążliwe sąsiedztwo zakładów produkcyjnych lub usług powodujących hałas, zatrucie środowiska i zanieczyszczenie powietrza wyziewami toksycznymi. Takie ustalenie narusza też zasady ochrony środowiska naturalnego, gdyż działki rekreacyjne położone są na terenie chronionego krajobrazu. Rada Gminy N. rozpoznając ten zarzut uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. powołując się na art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarzut odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia projektu planu mieszczą się w granicach przysługujących gminie uprawnień planistycznych. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie N. określiła zakres zmian planu, który miał obejmować przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania zasady obsługi w zakresie infrastruktury, jak również dotychczasowe wykorzystanie i przeznaczenie terenu. W uzasadnieniu faktycznym uchwały Rada wskazała, co następuje. W projekcie planu wsi N. wyodrębniono tereny pod zainwestowanie tj. mieszkalnictwo, tereny usługowo-produkcyjne, usługi, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej i do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako obszary przyrodniczo aktywne. Przy kwalifikacji terenów pod względem proponowanych funkcji kierowano się ochroną wartości przyrodniczych, ochroną gruntów rolnych położonych w rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz dotychczasowym przeznaczeniem terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi N.. W dotychczasowym planie, który utracił moc z dniem 1.01.2004 r. działki, których dotyczy zarzut były przeznaczone pod zabudowę usługowo-producyjną. Projekt planu zachował tę funkcję. Właściciele działek nie zgłosili wniosków o zmianę ich przeznaczenia. Wzajemny wpływ terenów o różnych funkcjach uwzględniają zapisy planu stanowiąc, że plan ustala zakaz lokalizacji obiektów usługowych i produkcyjnych, których oddziaływanie na środowisko powoduje przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący usługi posiada tytuł prawny. Ponadto plan ustala linie zabudowy obiektów usług i produkcji w terenach [...] wzdłuż wspólnej granicy działki z nową i istniejącą zabudową mieszkaniową na 1,5 wysokości zabudowy usług. Ustalenia te wskazują, że niedotrzymanie standardów jakości środowiska poza terenem własnym będzie sprzeczne z planem, a więc z prawem. Nie ma zatem przesłanek do twierdzenia, że lokalizowane na terenie [...] obiekty będą uciążliwe poza granicami terenu własnego. Zmiana funkcji działek łączyłaby się z narażeniem gminy na ewentualne odszkodowanie tym bardziej, że działki te położone są w sąsiedztwie terenów, gdzie funkcje [...] są preferowane. Skargę na uchwałę wniosła I. S. zarzucając, że uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującej uwzględnienie w zagospodarowaniu walorów krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska przyrodniczego oraz ustawy z dnia 16 października 1971 r. o ochronie przyrody nakazującej zapewnienie zrównoważonego rozwoju obszaru oraz zachowanie cech charakterystycznych krajobrazu chronionego. Usytuowanie na granicy strefy krajobrazu chronionego usług przemysłowych na pewno nie będzie sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi obszaru pomimo zakazu zawartego w projekcie planu w § 13 ust. 8. Istniejący na terenie wsi N. zakład przemysłowy produkujący zbiorniki na gazy i płyny przekracza dopuszczalne normy hałasu, zanieczyszcza powietrze, jest uciążliwy, a interwencje nie przynoszą rezultatu. Zabezpieczenie w planie strefy ochrony, która oddzielałaby działki rekreacyjne od strefy usług przemysłowych leży w interesie skarżącej. O tym, że takie rozwiązanie planistyczne jest możliwe świadczy fakt, że w wyniku protestu mieszkańców domów przy ul. [...] teren bezpośrednio graniczący z domami został wyłączony z usług przemysłowych i przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Właściciele działek rekreacyjnych w S. zgłosili taki sam wniosek w stosunku do ustaleń projektu planu, który zachował dotychczasowe przeznaczenie terenów przyległych do działek pod usługi produkcyjne i wniosek ten nie został uwzględniony. W ocenie skarżącej kwestionowane ustalenie projektu planu jest nadużyciem władztwa planistycznego Gminy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie i podtrzymała dotychczasową argumentację dodatkowo wyjaśniając, że skarżąca nie była zawiadomiona o wyłożeniu projektu planu wsi N. do publicznego wglądu. Zapoznając się z projektem planu wsi S. (procedura sporządzania planów była prowadzona niemal równocześnie) zapoznała się również z projektem planu wsi N. i wniosła zarzut do projektu wsi N.. Choć zarzut nie został złożony w terminie wójt go rozpatrzył i uznając, że nie może go uwzględnić przekazał Radzie Gminy do rozstrzygnięcia. Żądanie skarżącej stworzenia strefy ochronnej na gruntach osób trzecich na koszt gminy nie jest racjonalne. Zmiana funkcji kwestionowanej działki bez zgody właściciela mogłaby narazić gminę na odszkodowanie. Wprowadzone w planie ustalenia są wystarczające dla stworzenia strefy buforowej pomiędzy zabudową mieszkaniową i rekreacyjną, a zabudową usługową i produkcyjno-usługową. Obowiązek przestrzegania przepisów ustawy prawo ochrony środowiska, według których obiekty usługowo-produkcyjne nie mogą wywoływać ponadnormatywnego oddziaływania poza granicami własnych działek jest nałożony na wszystkie strony postępowania administracyjnego. Rada wskazała też, że zaistniały możliwości zmiany funkcji działki [...], gdyż jej właściciel wystąpił z wnioskiem o przeznaczenie działki pod budownictwo mieszkaniowe i wójt gminy wniosek ten rozpatrzył pozytywnie. Działka ta o funkcji mieszkaniowej będzie oddzielać zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną od strefy usługowo-produkcyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie naruszały zapisy projektu planu. W sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że kwestionowane ustalenia projektu planu dotyczą chronionego interesu skarżącej. Jest ona właścicielką działek położonych w kompleksie działek rekreacyjnych na terenie wsi S., która to wieś znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Działki te graniczą od wschodu z działką nr [...], położoną we wsi N.. Według zapisu projektu planu wsi N. działka [...] przewidziana jest jako teren usługowo-produkcyjny oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Zainwestowanie działki zgodnie z projektowaną funkcją mogłoby negatywnie oddziaływać na działki rekreacyjne, w tym działki skarżącej. Takiemu ustaleniu planu sprzeciwia się skarżąca zarzucając, że ustalenie to narusza jej prawa jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym do zadań gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu na obszarze gminy. To ustawowe uprawnienie dopuszcza legalną ingerencje w prawo własności obywateli. Nie oznacza to jednak dowolności. Ustawa nakłada na Radę Gminy obowiązek by uchwała rozstrzygająca zarzut zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie kwestionowanej uchwały pozwala na stwierdzenie, że Rada nie rozważyła należycie zarzutu skarżącej. Niektóre z przytoczonych argumentów budzą zasadnicze wątpliwości. Nie sposób podzielić w ocenie Sądu stanowiska Rady, że zmiana dotychczasowej funkcji działki [...], którą projekt planu utrzymał nie była możliwa, bo nie wnosił o to jej właściciel. Z uzasadnienia nie wynika by właściciel sprzeciwiał się zmianie funkcji na mieszkaniową. Projekt planu uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu, ale to nie oznacza, że przeznaczenie to utrzymuje. Powołany w odpowiedzi na skargę przepis art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy sytuacji, gdy konsekwencją uchwalenia planu jest brak możliwości dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości. Ewentualne żądanie odszkodowania przez właściciela na co powołuje się Rada nie może być elementem decydującym o sposobie rozstrzygnięcia zarzutu. Rysunek planu wyłożony do publicznego wglądu wskazuje, że działka [...] o funkcji usługowo-produkcyjnej otoczona jest niemal ze wszystkich stron terenami o funkcji mieszkaniowej, rekreacyjnej, mieszkaniowo-usługowej, rolnej i leśnej. Tylko tereny wzdłuż ulicy [...] są przeznaczone jako tereny usługowo-produkcyjne. Rada zatem nie rozważyła, że zachodzi oczywista kolizja funkcji działki [...] z przeznaczeniem w planie działek sąsiednich, w tym z działek skarżącej, co do których projekt planu wsi S. w gminie N. utrzymał funkcje rekreacyjne z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Ustalone w projekcie planu zakazy dla ograniczenia negatywnego oddziaływania strefy usługowo-produkcyjnej na zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną nie zmieniają oceny, że zachodzi kolizja funkcji działki [...] z funkcją działek skarżącej. Nie można więc odmówić racji skarżącej, która domaga się by ustalenie projektu planu zapewniały oddzielenie strefy rekreacyjnej (mieszkaniowej) od usługowo-produkcyjnej, co oznacza żądanie zmiany funkcji działki [...]. Korekta projektu planu, o której mowa w odpowiedzi na skargę dokonana już po odrzuceniu zarzutu skarżącej przewiduje zmianę funkcji działki [...]. Mając na względzie powyższe okoliczności wobec naruszenia art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które pozostaje w związku z rozstrzygnięciem zarzutu, należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270) stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.