IV SA/Wa 607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Firmy U. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji - oddala skargę - Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] odmówił zmiany terminu obowiązywania pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji spalania odpadów medycznych, zlokalizowanej w O. przy ul. [...], udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], zmienionego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 186 pkt 2 i art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). W toku postępowania ustalono, że Firma Usługowo-Handlowa ,,E." Sp. z o.o., eksploatuje na terenie Wojewódzkiego Centrum Medycznego w O. instalację do spalania odpadów medycznych, na podstawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów z tej instalacji, udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] na rzecz E. Sp. z o.o. w B. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] dokonano przeniesienia praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia na rzecz ,,E. " Sp. z o.o. Następnie, decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2009 r. udzielone pozwolenie, na wniosek nowego właściciela- Firmy Usługowo-Handlowej ,,E. ", zostało zmienione w zakresie terminu jego obowiązywania do [...] grudnia 2009 r. Spółka ,,E. " pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o kolejną zmianę terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia do dnia [...] czerwca 2010 r. Wniosek ten Spółka uzasadniła potrzebą wykonania i prawnego usankcjonowania zamierzonych prac modernizacyjnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, iż ,,E. " Spółka z o.o. eksploatując instalację do spalania odpadów medycznych dopuściła się licznych nieprawidłowości, wobec czego pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku o dodatkowe wyjaśnienia oraz przedłożenie informacji, czy Spółka wypełniła obowiązki wynikające z udzielonego jej pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów oraz czy usunęła wszystkie nieprawidłowości, stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonych w 2009 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Ponadto wezwano Spółkę do przedłożenia pomiarów emisji z ciągłego systemu pomiarowego za okres od 1 lipca do 30 listopada 2009 r. oraz wyników pomiarów okresowych metali ciężkich oraz dioksyn i furanów za 2009 r. Uwzględniając przekazane w odpowiedzi na powyższe wezwanie materiały oraz ustosunkowując się do wyjaśnień złożonych przez ,,E. " Sp. z o.o. w piśmie z dnia 17 grudnia 2009 r. organ pierwszej instancji stwierdził, iż: - przekazane przez Spółkę wyniki pomiarów dowodzą, że Spółka w okresie od 1 lipca do 30 listopada 2009 r. powodowała przekroczenia w zakresie emisji tlenku węgla, co potwierdza, iż Spółka nie dotrzymuje warunków pozwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów, - Spółka nie udokumentowała, iż zrealizowała obowiązek pomiarowy w zakresie emisji metali ciężkich oraz dioksyn i furanów za 2009 r., a tym samym, że dotrzymuje wielkości emisji dopuszczalnej dla tych substancji, określonej w pozwoleniu na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów, - Spółka nie przedstawiła także wyników pozostałych mierzonych parametrów procesu termicznego przekształcania odpadów, do przeprowadzenia których jest zobowiązana przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody ( Dz. U. Nr 206, poz. 1291) oraz wyników pomiarów temperatury w komorze pracy pieca pirolitycznego. Działanie takie, zdaniem organu, uniemożliwiło ocenę dotrzymania przez Spółkę warunków pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów. Wyjaśnienia natomiast Spółki, iż wszelkie uchybienia dotyczące niedotrzymywania temperatury w piecu i komorze dopalania miały miejsce jedynie w sytuacji awaryjnej pracy instalacji, w pozostałym zaś okresie bezawaryjnej pracy nie przekraczały dopuszczalnych norm, nie mogą być zdaniem organu uwzględnione, ponieważ nie zostały udokumentowane. - Spółka nie przekazała wyników pełnej kalibracji i walidacji systemów ciągłych pomiarów emisji, do wykonania których jest zobowiązana przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Przywołane natomiast we wniosku dokumenty nie stanowią, w ocenie organu podstawy do uznania, iż zachowane zostały wymagania nałożone przez przepisy prawa. Organ pierwszej instancji uznał, iż powyższe okoliczności, a także fakt, iż w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w sprawie zmiany terminu obowiązywania pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów do [...] grudnia 2009 r. jednoznacznie stwierdzono, że ewentualne dalsze przedłużenie pozwolenia będzie możliwe jedynie w sytuacji potwierdzenia funkcjonowania instalacji zgodnie z warunkami określonymi w udzielonych pozwoleniach wskazują, iż brak jest podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej Spółki o zmianę terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia. Odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła Firma Usługowo-Handlowa ,,E. " Sp. z o.o. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 192 w zw. z art. 186 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne uznanie, iż Spółka nie spełnia przewidzianych przepisami prawa wymagań, a eksploatacja instalacji powoduje przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych, - art. 7 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, - naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez nieurzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, w wyniku wydania decyzji odmawiającej zmiany terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia uniemożliwiono Spółce dokończenie procesu inwestycyjnego, zmierzającego do dalszego ograniczenia emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Podkreślono, iż w chwili przejęcia od poprzedniego właściciela instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych, stan instalacji był bardzo zły, a emisja zanieczyszczeń znacząco odbiegała od wartości określonych w przedmiotowym pozwoleniu. Dopiero ponad półroczny remont pozwolił na uruchomienie instalacji i zweryfikowanie jej możliwości technicznych i emisyjnych. Wskazano, iż cały proces modernizacyjny miał na celu doprowadzenie do dostosowania instalacji do wymogów prawa w zakresie standardów emisyjnych jaki i innych parametrów eksploatacyjnych. W chwili obecnej przygotowany został kolejny etap modernizacji instalacji polegający, na budowie filtra tkaninowego, co w ocenie Spółki w znaczący sposób powinno obniżyć emisję zanieczyszczeń. Dlatego też, zdaniem skarżącej, wydanie decyzji odmownej na tak wysokim stopniu zaawansowania modernizacji spowodowało konieczność wstrzymania dalszych prac naprawczych jak i wykonanie pomiarów okresowych. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 155 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Firmy Usługowo-Handlowej ,,E. " Sp. z o.o. z siedzibą w R. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, iż podstawę do rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki, zawierającego żądanie przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów, stanowi art. 155 Kpa. Minister Środowiska podkreślił, iż organ administracji jest związany zakresem wniosku, który to wniosek zawierał wyraźnie sprecyzowane żądanie przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia, tak więc nie dotyczył zmiany warunków pozwolenia, nie stanowił też wniosku o wydanie pozwolenia, na podstawie art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie Ministra Środowiska uwzględnienie żądania strony skarżącej oznaczałoby przedłużenie obowiązywania przedmiotowego pozwolenia z instalacji , której eksploatacja powoduje wprowadzanie do powietrza substancji w ilości przekraczającej dopuszczalne wartości, co zdaniem organu kłóciłoby się z interesem społecznym wyrażającym się w dbałości o stan środowiska i w jego ochronie jako dobra ogólnego. Organ odwoławczy zauważył, iż co prawda, odmawiając przedłużenia terminu obowiązywania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z przedmiotowej instalacji organ pierwszej instancji powołał niewłaściwą podstawę prawną, jednak ta wada w ocenie organu odwoławczego mogła zostać usunięta podczas ponownego rozpatrywania sprawy w wyniku złożonego odwołania. Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Firma Usługowo-Handlowa ,,E. " Sp. z o.o. z siedzibą w R. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 Kpa poprzez dokonanie błędnej analizy zebranego w sprawie materiału, jak również zaniechanie rozważenia całokształtu okoliczności, z których wynika, iż skarżąca w sposób prawidłowy prowadzi działalność objętą wydanym pozwoleniem. Strona skarżąca podniosła, iż organ pierwszej instancji, jako podstawę odmowy zmiany terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia wskazał niespełnienie przez Spółkę wymogów ustawowych. Argumentacji tej, w ocenie strony skarżącej nie sposób podzielić. Nie jest bowiem zgodne z prawem, iż skarżąca nie spełnia wskazanych wymogów, a jedynie potrzebuje przedłużenia obowiązywania na wskazanych warunkach udzielonego pozwolenia, aby można było dokonać pełnej implementacji zarówno technologicznej jak i prawnej. Ponadto, zdaniem skarżącej, decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. została wydana z naruszeniem art. 6, 8 i 9 Kpa, bowiem w decyzji tej została wskazana błędna podstawa prawna. Okoliczności tej, w ocenie skarżącej nie zmienia fakt, iż powołana przez organ pierwszej instancji podstawa prawna została zmodyfikowana przez organ rozpoznający odwołanie. Zdaniem skarżącej działanie takie spowodowało, iż została ona pozbawiona prawa do należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie paw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej Spółki budzi również wątpliwość, czy Minister Środowiska jako organ odwoławczy był uprawniony, aby formalnie utrzymać w mocy decyzję, a zarazem dokonać zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia poczynionego przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżącej Spółki zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane również z naruszeniem art. 11 Kpa, bowiem w treści tych rozstrzygnięć brak jest wskazania zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy. Strona podniosła, iż w rozpatrywanej sprawie doszło nadto do naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez nieurzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej. Wydanie bowiem decyzji odmownej miało wpływ na ograniczenia Spółce możliwości do dokończenia prac inwestycyjnych w momencie, gdy większość prac została już zakończona. W ocenie strony, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. dokonano już raz przedłużenia terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia, aktualna zmiana stanowiska organów w kwestii dalszego przedłużenia obowiązywania pozwolenia jest tym bardziej nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji, tj. dokonując jej kontroli pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, iż skarga nie jest zasadna, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy strona skarżąca na mocy ostatecznych decyzji z [...] maja 2004 r. i [...] maja 2009 r. uzyskała pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji spalania odpadów medycznych, zlokalizowanej w O., z terminem jego obowiązywania do [...] grudnia 2009 r. W dniu 2 grudnia 2009 r. skarżąca Spółka wniosła o zmianę terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia do dnia [...] czerwca 2010 r. Po rozpoznaniu wniosku Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] grudnia 2009 r. - na podstawie art. 186 pkt 2 i art. 192 ustawy Prawo ochrony środowiska- odmówił zmiany terminu obowiązywania wyżej wymienionego pozwolenia. Z kolei organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2010 r. - na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 Kpa – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie tegoż organu, zmiana pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji w zakresie terminu jego obowiązywania kłóciłaby się z interesem społecznym, bowiem eksploatacja przedmiotowej instalacji powoduje wprowadzanie do powietrza substancji w ilości przekraczającej dopuszczalne wartości. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra Środowiska nie narusza prawa. Stosownie do art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 155 Kpa ustanawia zatem oprócz przesłanki w postaci zgody strony, która nabyła prawo na wzruszenie decyzji oraz dopuszczalność zmiany takiej decyzji przez przepisy prawa, dodatkową przesłankę jaką jest to, że za wzruszalnością tej decyzji muszą również przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego stosuje przepis art. 155 Kpa. Działanie takie wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 Kpa, w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 9, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, s. 721). Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 Kpa jest zatem oprócz badania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż eksploatowanie instalacji spalania odpadów medycznych powoduje wprowadzanie do powietrza substancji w ilościach przekraczających wartości dopuszczalne. Z prawidłowo przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika bowiem, iż ,,E. " Sp. z o.o. przekroczyła standardy emisyjne pyłów i gazów, nie dotrzymuje ona także innych warunków udzielonego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów w zakresie przeprowadzenia procesu termicznego unieszkodliwiania odpadów. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone w kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz w przedłożonych przez Spółkę do wniosku wynikach pomiarów. Okoliczności niedotrzymywania przez skarżącą Spółkę warunków pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów zostały również potwierdzone, w oparciu o dodatkowe materiały i wyjaśnienia przedstawione przez stronę w piśmie z dnia 17 grudnia 2009 r. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji nieprzekazanie natomiast przez Spółkę organowi ochrony środowiska wyników pomiarów okresowych emisji metali ciężkich oraz dioksyn i furanów, do wykonania których strona była zobowiązana, dawało podstawę do stwierdzenia, iż skarżąca Spółka nie udokumentowała, że dotrzymuje wielkości emisji dopuszczalnej dla tych substancji. Tym samym nie został potwierdzony fakt, iż również w tym zakresie skarżąca nie przekracza warunków określonych w przedmiotowym pozwoleniu. W ocenie Sądu wskazane uchybienia uzasadniają stwierdzenie, iż uwzględnienie żądania strony i dokonanie zmiany pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów w zakresie terminu jego obowiązywania, kłóciłoby się z interesem społecznym. Należy bowiem podkreślić, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy interes społeczny wyraża się przede wszystkim w dbałości o stan środowiska i jego ochronę. Przedłużenie zatem obowiązywania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z przedmiotowej instalacji, w sytuacji, gdy odbywa się to z naruszeniem warunków przewidzianych w pozwoleniu, stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji, podejmując na podstawie przepisu art. 155 Kpa decyzję uznaniową, ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Jak wskazano powyżej z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że spalarnia odpadów medycznych eksploatowana jest z naruszeniem standardów emisyjnych określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji ( Dz. U. Nr 260, poz. 2181), co ma negatywny wpływ na ochronę środowiska. Przedłużenie zatem terminu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia oznaczałoby zgodę na funkcjonowanie instalacji, której eksploatacja powoduje wprowadzanie do powietrza substancji w ilości przekraczającej wartości dopuszczalne, a to kłóciłoby się z interesem społecznym. Nie można również zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, iż utrzymanie w mocy przez Ministra Środowiska decyzji organu pierwszej instancji, pomimo błędnego wskazania w niej podstawy prawnej oraz konwalidowanie tego uchybienia przez organ drugiej instancji, pozbawiło stronę prawa do kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy, w świetle art. 15 Kpa, oprócz ponownego rozpoznania sprawy, jest też uprawniony do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i konwalidowania uchybień jakich dopuścił się tenże organ. W ramach tego uprawnienia Minister Środowiska prawidłowo usunął ("naprawił") wadę decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie jej podstawy prawnej. Gdyby uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (pomijając w tym momencie faktyczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego) - co jest intencją strony - naruszyłby art. 138 § 2 Kpa. Takiej treści rozstrzygnięcie jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, gdyż w sposób wyczerpujący dokonał tego organ pierwszej instancji. Tak więc organowi odwoławczemu pozostała tylko ocena dopuszczalności wzruszenia decyzji ostatecznych w aspekcie przesłanek wynikających z art. 155 Kpa, nie dająca mu podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Marszałkowi Województwa [...]. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.