IV SA/Wa 607/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia K. S. (dalej jako skarżący) na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia w drodze decyzji, że grunt położony w obrębie [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] stanowi mienie gromadzkie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 4 grudnia 2015r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntownych uznającej pas drogowy, stanowiący działkę nr [...] położoną we wsi [...] za mienie gromadzkie. Ogłoszeniem z [...] lutego 2016r. Starosta [...] poinformował, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia w drodze decyzji, że grunt położony w gminie [...], obręb [...], oznaczony jako działka nr [...] o pow. 0,20 ha stanowi mienie gromadzkie. W dniu 19 maja 2016r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie, uzasadniając tym, że toczy się postępowanie sądowe, którego przedmiotem jest stwierdzenie zasiedzenia własności wyżej opisanej nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2016r. Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie motywując tym, iż brak jest formalnych przesłanek do zawieszenia postępowania. W wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia na ww. postanowienie, Kolegium postanowieniem z [...] listopada 2016r. uchyliło rozstrzygnięcie Starosty i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2017r. stwierdził nieważność postanowienia Starosty, uznając, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie, nie przysługiwały środki odwoławcze w postaci zażalenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie wytyczne wskazane ww. wyroku, Kolegium postanowieniem z [...] grudnia 2017r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. S., podnosząc naruszenie: - przepisu prawa materialnego w postaci art. 101 § 3 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie przysłuchuje zażalenie, - przepisu art. 17 K.p.a. poprzez rozpoznanie zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podczas kiedy winno być ono rozpoznane przez Wojewodę [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz zobowiązanie organu do rozpoznania zażalenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W ramach oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji/postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postepowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.) Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie sądowej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2017r. wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1659), dalej jako K.p.a., o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia w drodze decyzji, że grunt położony w obrębie [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] stanowi mienie gromadzkie. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy na wyżej wskazane postanowienie służyło skarżącemu zażalenie i czy zostało wydane przez właściwy organ. Sąd jednoznacznie stwierdza, że na kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie procesowe nie przysługiwało zażalenie. Zgodnie z przepisem art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei art. 101 § 3 K.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy zażalenie. Oznacza to zatem, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stronom postępowania zażalenie nie przysługuje, ponieważ takiej możliwości nie przewidują przepisy K.p.a. Stosownie zaś do art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Mając na względzie powyższe unormowania prawne, w ocenie Sądu postanowienie Kolegium z [...] grudnia 2017r. odpowiada prawu. Analiza wskazanego art. 134 K.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia. W myśl bowiem art. 101 § 3 K.p.a. jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowę podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 K.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Orzecznictwo w tym zakresie jest również ugruntowane. Za nietrafne należy uznać w tej sytuacji wskazane przez skarżącego orzeczenia Sądów, które miałby być poparciem stanowiska zawartego w skardze. Należy zauważyć, że przywołane wyroki zapadły na gruncie obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011r. przepisu art. 101 § 3 K.p.a., który wówczas brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137), tj. zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, podjęcie postępowania i odmowa podjęcia postępowania. Zwrócić należy jednak uwagę, że nastąpiła zmiana przepisów K.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011r., polegająca na zmianie art. 101 § 3 K.p.a, który aktualnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Taka decyzja ustawodawcy musiała być podyktowana jakąś racjonalną przesłanką. Istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie można więc obecnie wykładać przepisu art. 101 § 3 K.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stanowisko judykatury w tej materii jest już utrwalone i jednolite (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1651/14, 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, 20 października 2015 r., sygn. akt I OSK 156/14, 7 kwietnia 2016 .r, sygn. akt I OSK 2771/14, 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1613/16, z 19 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2272/16, publ. CBOSA). Powyższe odpowiada również poglądom wyrażonym w doktrynie (patrz A. PIucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2011, A. Wróbel, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2013 oraz orzecznictwo tam przywołane). Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwało zatem zażalenie, a wniesiony przez stronę środek zaskarżenia musiał zostać uznany za niedopuszczalny, co obligowało, działające jako organ odwoławczy Kolegium do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, Kolegium było właściwe do wydania kwestionowanego postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 144 K.p.a. oraz art. 127 § 2 K.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia wniesionego zażalenia jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Żaden przepis szczególny nie określa innego organu wyższego stopnia, który byłby właściwy do rozpatrzenia zażalenia, a zatem należy stosować przepisy ogólne K.p.a. Zarzut naruszenia art. 17 § 1 K.p.a. jest więc chybiony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wbrew żądaniu skarżącego nie mogło więc przystąpić do jego rozpatrzenia, gdyż naraziłoby się na zarzut rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 3