IV SA/Wa 608/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Otylia Wierzbicka (spr.) Jakub Linkowski Protokolant Małgorzata Sokólska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. i A. Ł. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. – w gminie N. - oddala skargę - J. i A. L. wnieśli zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w gminie N. , kwestionując przebieg projektowanej trasy komunikacyjnej to jest drogi wojewódzkiej "P." i linii wysokiego napięcia 110 kV wzdłuż tej drogi – w bliskim sąsiedztwie ich domu i działki nr [...]. Wnoszący zarzut podnoszą, że przed nabyciem działki w dniu 20.05.1994 r. byli informowani, że omawiana nieruchomość znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu, że nie są planowane na tym obszarze żadne inwestycje, a teren przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe. Zrealizowanie projektowanej drogi i linii wysokiego napięcia spowoduje, że działka znajdzie się w zasięgu oddziaływania zwiększonego ruchu drogowego. Nastąpi drastyczny spadek wartości działki, a będąc zmuszeni do jej sprzedaży stracą finansowo. Rada Gminy N. uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. zarzut w całości odrzuciła. W uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano, że ustalenia projektu planu nie wykroczyły poza granice przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Wyznaczenie w projekcie planu linii rozgraniczających układu komunikacyjnego dróg, w których mieszczą się ciągi infrastruktury technicznej jest wypełnieniem obowiązku, wynikającego z art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Parametry projektowanych i poszerzonych dróg zostały dostosowane do przepisów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), przy czym każda z dróg stanowiła przedmiot odrębnej analizy. W uzasadnieniu faktycznym Rada podniosła, co następuje: W dotychczas obowiązujących miejscowych planach ogólnych zagospodarowania przestrzennego gminy N. z 1985 i 1994 r. ustalone były linie rozgraniczające drogi wojewódzkiej "P.". Projekt planu utrzymał określone dotychczas linie rozgraniczające i ustalił linie zabudowy. Określona szerokość korytarza "P." jest niezbędna ze względów technicznych dla prawidłowej eksploatacji oraz zapewnienia właściwych warunków obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej. Ustalenie zasięgu oddziaływania komunikacji i wyznaczenie stref potencjalnego oddziaływania wynika z analizy zakładanych potoków ruchu sporządzonej w studiach wykonanych dla planowanych przedsięwzięć komunikacyjnych. Projekt planu uzyskał uzgodnienia wymagane przepisami ustawy. Projektowana droga "P." określona w projekcie planu jako "element polityki przestrzennej województwa" nie należy do zadań własnych gminy. Gmina jest zobowiązana przyjąć rozwiązania, wynikające z opracowań działowych i planistycznych wyższego rzędu i zarezerwować teren pod ich realizację. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina przyjęła jako kierunek podstawowy urbanizację terenów. Zmiana funkcji rolniczej na cele budowlane wymagać będzie zapewnienia energii elektrycznej. Do obszaru gminy muszą być doprowadzone linie 110 kV, aby wybudować stację 110/15 kV. Projektowana linia zostanie spięta z istniejącą siecią poza obszarem planu. Linia ta poprowadzona jest po korytarzu drogi "P.", a jedynie na krótkim odcinku, musi odsunąć się od korytarza drogi. Ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżących. Dla złagodzenia oddziaływania komunikacji proponuje się dopuszczenie w zasięgu tego oddziaływania funkcji usługowych, a ponadto plan ustala obowiązek lokalizacji ekranów akustycznych. Skargę na uchwałę wnieśli J. i A. L. .W skardze podnoszą, że ich działka [...] jest usytuowana w rozwidleniu projektowanej drogi P. i drogi dojazdowej, stanowiącej ul. [...]. Negatywne oddziaływanie komunikacji na nieruchomość ograniczy wykonywanie prawa własności w sposób nadmierny i ograniczenie to nie może być w żaden sposób zrekompensowane. Cały teren działki z domem w przypadku realizacji drogi znajdzie się w strefie natężonego, zabójczego dla ludzi oddziaływania komunikacyjnego, co spowoduje zmniejszenie wartości nieruchomości, utrudni korzystanie z niej i narazi na pogorszenie zdrowia i warunków życia. Gmina nie przedstawiła mieszkańcom informacji o ekspertyzach, dotyczących emisji spalin, poziomu hałasu, stopnia przenikania zanieczyszczeń do gleby, wpływu na uprawy, na przyrodę, a jest to istotne, bowiem droga projektowana jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu. Sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie wspomina o projektowanej drodze, ani też o linii wysokiego napięcia, co według skarżących jest wprowadzeniem społeczności lokalnej w błąd. Projektowana droga nie służy interesom mieszkańców, ale interesom podmiotów gospodarczych, zlokalizowanych przy trasie k. i aktualnie utwardzonej drodze "P.". Obecny jej stan jest wystarczający dla miejscowych potrzeb. Poszerzenie tej drogi o dodatkowe pasmo nie jest obowiązkiem gminy, wynikającym z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale jest spełnieniem życzeń podmiotów gospodarczych, lokalizujących swoje firmy na terenie gminy, ze szkodą dla jej mieszkańców. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej uchwały, jako podjętej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że realizacja "P." jako drogi wojewódzkiej nie należy do zadań własnych gminy. Korytarz pod "P.", jako ponadlokalne zadanie publiczne został ustalony w poprzednich planach zagospodarowania przestrzennego i wskazany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N. , zatwierdzonym chwałą z dnia [...] października 2000 r. W poprzednich planach była to droga oznaczona symbolem [...] o funkcji drogi regionalnej. Wskazany w projekcie planu korytarz "P." wynika z konieczności zachowania w obszarze wsi S. korytarza dla inwestycji celu publicznego. Wyznaczając przebieg drogi starano się wykorzystać istniejące drogi powiatowe lub gminne. Utrudnieniem wariantowania przebiegu drogi jest rozmieszczenie kompleksów leśnych oraz zainwestowanie terenu. Zmiana korytarza drogi ma minimalne szanse powodzenia. Łączyłaby się nie tylko z wycięciem kilkunastu hektarów lasu, co wywołałoby protesty i sprzeciwy ekologów oraz mieszkańców, ale naruszałoby także zainwestowanie i zabudowę innych osób na innych działkach. Przeprowadzenie trasy tylko przez las nie jest możliwe. Realizacja drogi została umieszczona w programie inwestycji województwa [...] na najbliższe lata, a inwestorem drogi jest Urząd Marszałkowski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd w rozpoznawanej sprawie ocenia wyłącznie legalność uchwały kontrolując, czy prawidłowo rozstrzygnięto o odrzuceniu zarzutu. Nie ocenia ani celowości, ani słuszności ustaleń projektu planu dotyczących kwestionowanej drogi. Zarzut jako środek zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu mógł wnieść podmiot, którego interes prawny, bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu. Wniesienie zarzutu nie oznacza obowiązku jego uwzględnienia. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane ustalenia projektu planu dotyczą chronionego interesu skarżących. Projektowana droga "P." oraz linia wysokiego napięcia 110 kV wzdłuż tej drogi według rysunku planu przebiegają wzdłuż działki [...], której właścicielami są skarżący. Działka wraz z domem pozostaje w strefie oddziaływania komunikacyjnego. Podnoszą oni, że w przypadku realizacji drogi negatywne oddziaływanie ruchu drogowego na działkę (emisja spalin i hałasu) ograniczy sposób korzystania z działki, a zatem ich prawo własności. Obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawnej). Obowiązku takiego Rada Gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie, w ramach których Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, że zostaje naruszony prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. Nie można wówczas Radzie skutecznie zarzucić, że zgłoszony zarzut odrzuciła, ani też skutecznie żądać stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że odrzucenie przez Radę Gminy zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. nastąpiło z naruszeniem prawa, zobowiązującym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Stosownie do treści art. 7 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem lokalnym, powszechnie obowiązującym i wynikają z niego konsekwencje polegające na ingerencji zapisów planu w sferę prawa własności poprzez ustanowienie podstawy do odjęcia lub ograniczenia tego prawa. Wynika to z istoty planu, który określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu na obszarze objętym planem. Tego rodzaju ingerencja jest dopuszczalna i wynika z upoważnienia ustawowego rady gminy. Jednakże legalna ingerencja w uprawnienia właścicielskie nie oznacza dowolności. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 24 ust. 3 nakłada na radę gminy obowiązek by uchwała rozstrzygająca zarzut zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Kwestionowana uchwała zawiera wyczerpujące uzasadnienie. Organ przytoczył w nim argumenty, którymi się kierował przy rozstrzygnięciu zarzutu. Uzasadnienie wskazuje akty prawne i okoliczności, które przemawiały za uwzględnieniem interesu publicznego i jednocześnie przyznaje, że zapisy planu, dotyczące projektowanej drogi ograniczają uprawnienia właścicielskie indywidualnych osób w tym skarżących. Cytowana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczające te tereny. Projektowana droga "P." jako inwestycja ponadlokalna nie należy do zadań własnych gminy. Jednak gmina jest zobowiązana przyjąć rozwiązanie wynikające z opracowań planistycznych wyższego rzędu i zarezerwować teren pod ich realizację. Korytarz pod tę drogę był ustalony w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego gminy N. z 1985 i 1994 r. Według planu z 1994 r. projektowana droga była oznaczona na odcinku N. – P. symbolem [....]. Była to droga ponadlokalna (regionalna) IV klasy. Stanowiła przedłużenie istniejącej drogi Nr [...]. uściślenie jej przebiegu według planu powinno zostać poprzedzone studium. Parametry techniczne projektowanej wówczas drogi niewiele odbiegały od projektowanych obecnie. Plan przewidywał również realizację linii wysokiego napięcia 110 kV. Biuro Rozwoju W. w 1998 r. na zlecenie Wydziału Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego w W. opracowało koncepcję przebiegu drogi regionalnej na odcinku od drogi krajowej [...] w N. do rejonu projektowanej autostrady [...]. Opracowanie to obejmuje między innymi odcinek tzw. "P.". Opracowanie odwołuje się do korytarza wyznaczonego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin N. i B. i przyjmuje generalne zasady rozwiązań. Zajmuje też stanowisko, że korytarz dla projektowanej drogi regionalnej powinien być utrzymany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. ustaliło zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych dla usprawnienia powiązań gminy z terenami otaczającymi oraz zminimalizowanie uciążliwości tranzytu. Do celów tych zaliczyło drogę "P." oraz linię wysokiego napięcia 110 kV. Studium zakłada utrzymanie przebiegu tras ponadlokalnych w tym "P." zlokalizowanych na obszarze gminy według dotychczasowych opracowań planistycznych. Ustalenia studium są wiążące dla planu. Korytarz projektowanej drogi przebiega w liniach rozgraniczających ustalonych w planie z 1994 r., po terenie niezainwestowanym, śladem istniejących już dróg. Wariantowanie przebiegu drogi jest bardzo utrudnione z uwagi na sąsiedztwo kompleksów leśnych podlegających ochronie i zainwestowanie terenu. Na Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazuje się zmiany gruntów leśnych na cele nieleśne. Kompleks lasów w S. według opracowań studyjnych należy do najbardziej wartościowych. Ponadto wyznaczenie korytarza tylko przez las nie jest możliwe. Droga musiałaby przebiegać również przez zainwestowane działki. W granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu nie ma zakazu lokalizowania dróg ponadlokalnych. Rozporządzenie Wojewody nakłada jedynie obowiązek prowadzenia inwestycji w sposób minimalizujący negatywne oddziaływanie na środowisko. Plan ustala lokalizację ekranów akustycznych oraz zastosowanie innych rozwiązań technicznych w celu ograniczenia oddziaływania komunikacji na istniejącą zabudowę do wartości dopuszczalnych. Dla stworzenia obiektów parawanowych zasłaniających zabudowę mieszkaniową w pasie terenu wzdłuż "P." projektuje się zabudowę usługową U/M. Zgodnie z art. 10 ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dołącza się prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Obowiązek ten w rozpoznawanej sprawie został spełniony. Wbrew twierdzeniem skarżących prognoza uwzględnia ustalenia planu, dotyczące projektowanej drogi [...] i ocenia, że wraz z realizacją ustaleń planu powstawać będą źródła hałasu, a głównym źródłem będzie ruch samochodowy, po planowanej sieci dróg. Prognoza wskazuje też, że planowane inwestycje mogą przyczynić się do powstawania źródeł emisji zanieczyszczeń powietrza. Generalnie prognoza stwierdza, że realizacja ustaleń planu wywoła przeobrażenia w środowisku typowe dla terenów rolnych nowo urbanizowanych w zakresie gleb, powierzchni biologicznie czynnych, roślinności, systemów ekologicznych, zagrożenia hałasem i zagrożenia ryzykiem nadzwyczajnych zagrożeń środowiska. Skarżący oczekują, jak wynika ze skargi prognozy oddziaływania projektowanej drogi na środowisko przyrodnicze, ale obowiązku sporządzenia takiej prognozy na etapie opracowania projektu planu ustawa nie przewiduje. Projekt planu uzyskał wymagane uzgodnienia, została też zachowana procedura planistyczna. Podnoszony w skardze zarzut, że ustalenia projektu planu naruszają ich prawo własności nie uwzględnia, że prawo to choć konstytucyjnie chronione może być ograniczone tyle, że w drodze ustawy i w trybie tam określonym. Taką ustawą ograniczającą prawo własności jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też, choć ustalenia projektu planu naruszają interes prawny skarżących jako właścicieli działki, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Rada działała na podstawie przyznanych jej przez ustawę uprawnień planistycznych i uprawnień tych nie nadużyła. Odrzucenie zatem zarzutu przez Radę nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), orzeczono jak w sentencji.