IV SA/Wa 611/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec(spr.), asesor WSA Aneta Opyrchał, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi "O." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2001 r. nr [...]; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżącej "O." Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 22.02.2006 r., sygn. akt II OSK 531/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2824/03 oddalający skargę O. S.A. w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. Minister Kultury utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2001 r. odmawiające uzgodnienia pod względem konserwatorskim decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejących budynków nr [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w W. z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe. W ocenie Ministra Kultury inwestycja polegająca na nadbudowie o cztery kondygnacje istniejących dwóch budynków trzykondygnacyjnych oraz dwóch budynków czterokondygnacyjnych planowana jest w obszarze [...] o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, w strefie oznaczonej w części graficznej planu symbolem [...] i opisanej jako teren pośredniej ochrony konserwatorskiej wybranych elementów rozplanowania oraz skali i sposobu kształtowania zabudowy nowej. W wyniku planowanej rozbudowy, w ocenie organu, powstałyby na tym terenie obiekty zaklasyfikowane jako budynki średniowysokie oraz wysokie, gdy tymczasem na tym obszarze najwyższe budynki biurowe i przemysłowe nie przekraczają sześciu kondygnacji. Przedmiotowe budynki po nadbudowie stanowiłyby wyraźne dominanty na tym obszarze, co zdaniem organu wpłynęłoby znacząco na zmianę charakteru istniejącego zespołu zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego Spółka O. wskazała m.in., że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji strona ograniczyła swój wniosek do zgody na nadbudowę budynków [...] i [...] jedynie o 3 kondygnacje, tj. do wysokości 25 m. Ograniczenie to nie zostało wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. Podniosła także, że w bezpośrednim sąsiedztwie organy ochrony konserwatorskiej uzgodniły inwestycje o 8 i 9 kondygnacjach, a inwestycja strony ogranicza się w efekcie do 6 kondygnacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zauważając, iż decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r. nr 98, poz. 1150 ze zm.) ma charakter uznaniowy. W niniejszej sprawie organy wydały zaskarżone postanowienia zgodnie z prawem. Bez znaczenia pozostaje podnoszona w skardze okoliczność "ograniczenia wniosku" przez skarżącego, gdyż uzgodnieniu przez organ konserwatorski podlegają warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożone przez organ właściwy do wydania takiej decyzji. Sąd I instancji rozważył także zarzut strony skarżącej, iż organy orzekające w sprawie wadliwie uznały planowaną rozbudowę za stworzenie dominanty. Ustalił, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] uzgadniające zamierzenie polegające na budowie budynku 9-kondygnacyjnego stało się ostateczne. Od powyższego wyroku O. S.A. złożyła skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo iż w postępowaniu przed organem administracji nastąpiło naruszenie przepisów: 1. art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (w dalszej części: K.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na nie dokonaniu wyczerpującej, i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a przez to przekroczeniu dopuszczalnego ' zakresu uznania administracyjnego i wydaniu postanowienia w sposób arbitralny i dowolny, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej przy [...], polegającej na nadbudowie istniejących już budynków z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe, z tej przyczyny, że inwestycja wpłynie znacząco na zmianę istniejącego zespołu zabudowy. 2. art. 124 K.p.a. w związku z art. 107 K.p.a., polegające na nie przytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wystarczająco szczegółowego uzasadnienia faktycznego przemawiającego za utrzymaniem w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz ograniczeniu uzasadnienia prawnego jedynie do przytoczenia przepisów uzasadniających konieczność wydania przez konserwatora zabytków postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, bez wskazania podstaw prawnych wydania postanowienia odmownego. 3. art. 12 w związku z art. 35 § 3 i 36 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia po upływie ponad 2 lat od wydania postanowienia organu I instancji, co mogło wpłynąć na wynik sprawy wobec tegog iż w zmienionych okolicznościach faktycznych zmianie uległa stosowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków interpretacja przepisów pozostawiających swobodę uznania administracyjnego. 4. art. 106 § 3 i § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 248 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez przyjęcie, że nie zostało przez skarżącego wykazane, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] stało się ostateczne. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury oraz art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja wydana w trybie przepisu tego artykułu ma wyłącznie charakter uznaniowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność wniesionej skargi kasacyjnej. Podzielił zarzut naruszenia, zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) w związku z tym, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę przeszedł do porządku nad naruszeniem przez organy administracji, orzekające w sprawie, wskazanych w skardze przepisów K.p.a. (art. 6-8 w związku z art. 77 ust. 1 i 80 oraz art. 124 w związku z art. 107), zobowiązujących do wyczerpującego zebrania i obiektywnej oceny materiału dowodowego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdził, że zasadnicza dla sprawy kwestia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze zamierzonej inwestycji nie mogła pozostać niewyjaśniona. Co prawda ustalenia obowiązującego w dacie orzekania Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zostały przywołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, ale z materiałów sprawy nie wynika aby były one przedmiotem oceny organów ochrony zabytków w kategoriach materialnoprawnej podstawy ich działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewystarczające jest samo przywołanie ustaleń planu dla obszaru położenia nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym, w sytuacji gdy dla tego obszaru obowiązują jeszcze określone ustalenia ogólne, a oceny tych ustaleń w sprawie nie dokonano. Sąd pierwszej instancji nie mógł tego faktu pominąć. Uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem konserwatorskim ma charakter uznaniowy, ale z zastrzeżeniem, że uznanie to winno się dokonywać w odniesieniu do przepisów prawa, w tym ustaleń obowiązującego planu oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że sąd pierwszej instancji, tym bardziej winien dokonać oceny czy tak właśnie postąpiły orzekające w sprawie organy, przyjmując za podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia całokształt ustaleń obowiązującego planu, w tym jego ustalenia ogólne. Niezależnie od tego stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie mógł przejść do porządku nad zarzutem skargi nierównego traktowania inwestorów na przedmiotowym obszarze. Twierdzenie strony skarżącej, że w pobliżu na sąsiednich nieruchomościach znajdują się budynki równie wysokie jak te objęte zamiarem inwestycyjnym i co więcej rozstrzygnięcia w tej mierze zapadły równocześnie bądź w zbliżonych odstępach czasu, wymagało jednoznacznej weryfikacji. Nie znajduje nadto uzasadnienia - w świetle przywołanego w skardze kasacyjnej art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obciążanie strony w postępowaniu sądowym obowiązkami, których ta nie może spełnić bądź jest to dla niej istotnie utrudnione, jak w niniejszej sprawie ustalenie czy rozstrzygnięcie dotyczące osób trzecich stało się ostateczne i dotyczy określonego obszaru (objętego tą samą strefą ochrony konserwatorskiej). Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie ocenę prawną wynikającą z przytoczonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nadto należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę - w której uprzednio wydany przez WSA wyrok, został w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylony przez NSA - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględniając zarazem wykładnię prawa zawartą w uchylającym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także pełną dokumentację sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Kultury [...] czerwca 2003 r. jak i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2001 r. odmawiające uzgodnienia pod względem konserwatorskim decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejących budynków nr [...],[...],[...] i [...] przy ul. [...] w W. z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe naruszają prawo, nie zostały bowiem wydane przy spełnieniu wszelkich wymogów jakim winno odpowiadać rozstrzygnięcie wydane w granicach uznania administracyjnego. Uzgodnienie to bowiem winno się dokonywać w odniesieniu do przepisów prawa, w tym ustaleń obowiązującego planu oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Organy administracji publicznej dokonujące owego uzgodnienia pominęły całkowicie ustalenia ogólne wówczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...].09.1992 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] ze zm.). Wspomniane ustalenia ogólne nr 5, dotyczące warunków wysokościowych dla obiektów i urządzeń - pod lit. B stanowiły, iż plan dopuszcza m. in. w strefie oznaczonej na planie symbolem [...] (z wyłączeniem [...],[...], a więc obejmując [...]), pod lit. B3 -realizację obiektów kubaturowych wyższych niż obiekty otaczające, przy zastosowaniu wymogów podanych w "Warunkach szczególnych realizacji planu" nr 5. Zapis ten i wynikające z niego konsekwencje dla przedmiotowego uzgodnienia winny zostać rozważone przez organ I instancji, braku tych ustaleń nie podniósł organ odwoławczy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekające organy konserwatorskie, odnośnie owego uzgodnienia, winny przyjąć za podstawę rozstrzygnięcia całokształt ustaleń obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. z 1992 r. w tym jego ustaleń ogólnych. Podobnie stwierdzić należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że Minister Kultury nie odniósł się także do podnoszonego w odwołaniu zarzutu nierównego traktowania inwestorów na przedmiotowym obszarze. Skarżąca Spółka przywołała realizowanąjuż obecnie, po uzyskaniu pozwolenia na budowę przez M. Sp. Z o. o., inwestycję polegającą na realizacji budynku biurowo-usługowego wraz z sieciami i przyłączami zewnętrznymi w W. na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], róg [...], o wys. 9 kondygnacji z garażami podziemnymi i usługami na parterze (uzgodniona postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].08.2004 r., po czym uzyskano warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji w dniu [...].12.2002 r., nr decyzji Prezydenta W. [...]). Jak z tego wynika rozstrzygnięcia dotyczące tej inwestycji na sąsiedniej działce podejmowano w zbliżonym czasie (pomijając fakt, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie wydał swe rozstrzygnięcie po przeszło 2 latach od postanowienia odmawiającego uzgodnienia wydanego w I instancji), a objęta ona była wówczas tą samą strefą ochrony konserwatorskiej, co zamierzona przedmiotowa inwestycja, czego organy orzekające w sprawie nie rozważyły. Okoliczność ta została pominięta przez organy ochrony konserwatorskiej, choć miała istotny wpływ na wynik sprawy zważywszy, iż argumentacja odmowna organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie sprowadzała się do zarzutu, że przedmiotowe istniejące budynki nr [...],[...], [...] i [...] przy ul. [...] w W., po zamierzonej ich nadbudowie z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe stanowić będą dominantę na tym terenie. Ze wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. O niewykonaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.