IV SA/Wa 611/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Marta Laskowska, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata (...) prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a także kwotę 17 (siedemnaście) złotych uiszczoną z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) lipca 2007 r., w której - na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. -odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy I. z dnia (...) maja 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu urządzeń związanych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych "M.", budowie ogrodzenia terenu oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla kompleksowej obsługi całego obiektu, na działkach o nr ew. (...) we wsi T. w Gminie I. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej poprzedzone jest ustaleniami organu nadzorczego w zakresie istnienia przesłanek przedmiotowych, tj. aktu administracyjnego, który podlegałby badaniu w postępowaniu nadzorczym oraz podmiotowych, tj. ustalenia czy żądanie pochodzi od osoby, która była stroną postępowania zwykłego lub osoby, która powołując się na naruszenie interesu prawnego jest podmiotem uprawnionym do zgłoszenia żądania w stosunku do organu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - Kolegium wskazało, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a. i art. 64 § 4 k.p.a., jak również stwierdziło, że stroną tego postępowania jest nie tylko strona zwykłego postępowania zakończonego wydaniem decyzji, lecz również każdy czyjego uprawnienia lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Organ podał również, że z akt sprawy wynika, iż I. D. i K. B. nie są właścicielkami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki, ale powołują się na okoliczność oddziaływania oczyszczalni na zdrowie ludzi i pogorszenia stanu środowiska, co przesądza, iż nie mają one interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy I. z dnia (...) maja 1998 r. Organ wskazał, iż fakt negatywnego oddziaływania inwestycji może być powodem roszczeń o charakterze cywilnym, w szczególności z art. 144 k.c. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. musiałby wskazywać, w jakim zakresie podlegają ochronie nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu opisanej inwestycji lub w inny sposób chronić właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lutego 2008 r. I. D. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi, złożonej osobiście, podniosła szereg argumentów dotyczących uciążliwości związanych z eksploatacją oczyszczalni ścieków. Skarżąca wskazała, iż jej nieruchomość znajduje się w odległości 200 m na północ od oczyszczalni ścieków, natomiast powstałe zanieczyszczenia mają wpływ na jej zdrowie. Skarżąca wskazała, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu, które narusza jego dobro osobiste i majątkowe. Skarżąca podała, iż powinna być uznana za stronę postępowania. Podniosła również, iż posiada prawo do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania gminnej oczyszczalni ścieków w T., a ponadto, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie zachowane zostały warunki realizacji wynikające z potrzeb ochrony środowiska naturalnego. Postanowieniem z dnia (...) maja 2008 skarżącej zostało przyznane prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2008 r. poparł skargę i wniósł o uznanie skarżącej, na podstawie art. 28 k.p.a. jako stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy I. z dnia (...) maja 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie zespołu urządzeń związanych z oczyszczalnią ścieków "M.", budowie ogrodzenia terenu oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla kompleksowej obsługi całego obiektu, na działkach o nr ew. (...), położonych we wsi T. w Gminie I. W uzasadnieniu podano, iż fakt budowy oczyszczalni ścieków oddziaływa bezpośrednio na inne nieruchomości i wkracza w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości skarżącej, co sprawia, że osoby te powinny zostać uznane za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazano ponadto, iż oddziaływanie inwestycji na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości nie musi dotyczyć wyłącznie działek bezpośrednio graniczących ze sobą. Jak zarzucono, z akt sprawy wynika, iż oczyszczalnia działa na zasadzie napowietrzania ścieków i w związku z tym zasięg jej niekorzystnego oddziaływania odnosi się nie tylko do nieruchomości, które sąsiadują bezpośrednio. Skarżąca stwierdziła również, iż umożliwienie jej działania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliłoby jej zgłosić dowody na okoliczność niezgodnego z prawem wydania decyzji z dnia (...) maja 1998 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo zastosowało przepisy proceduralne - kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania. Kwestią decydującą dla rozstrzygnięcia było po pierwsze ustalenie -jakiego rodzaju charakter ma pismo skarżącej z dnia 16 marca 2006 r. , a po drugie - czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Pierwsza z wymienionych kwestii - tj. ustalenie czego domagała się skarżąca w złożonym piśmie z dnia 16 marca 2006 r. ma znaczenie o tyle, że przesądza o dalszym procedowaniu w sprawie. Niewątpliwie z pisma skarżącej wynikało, iż domaga się ona wzruszenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy I. nr (...) z dnia (...) maja 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu urządzeń zwianych z kompletną oczyszczalnią ścieków gminnych "M.", budowie ogrodzenia terenu oraz niezbędnej infrastruktury technicznej dla kompleksowej obsługi całego obiektu, na działkach o nr ew. (...) we wsi T. w Gminie I. Obowiązkiem organu było ustalenie, czy skarżąca domaga się wzruszenia postępowania poprzez jego wznowienie, w oparciu o przepisy art. 145 k.p.a., czy też jej pismo należy traktować jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 k.p.a. Stwierdzić należy, że wprawdzie tryby nadzwyczajne nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach i mogą być uruchomione jednocześnie, jeżeli w jednej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, że takie przesłanki występują. Podkreślenia jednak wymaga, że w pierwszej kolejności, powinno być jednak zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności, następnie postępowanie wznowieniowe, na końcu postępowanie o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje tę decyzję z obrotu prawnego, w związku z czym bezprzedmiotowe staną się postępowania w innych trybach nadzwyczajnych, w tym w trybie wznowienia postępowania. Podobnie uchylenie decyzji na skutek wznowienia uczyni bezprzedmiotową jej weryfikację w innym trybie. Ta ostatnia weryfikacja, dotycząca decyzji prawidłowych lub dotkniętych wadą niekwalifikowaną, może być dokonana wyłącznie w razie nieistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności lub do wznowienia postępowania (por. wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637). Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, ale zapewnienie też możliwości rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, o której rozstrzyga weryfikowana decyzja. Natomiast tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko ogranicza się do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja od samego początku nie była władna do wywołania skutków prawnych, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 614/07, lex nr 347793). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postąpiło prawidłowo ustalając, że w niniejszej sprawie należy prowadzić postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Pismem z dnia 16 sierpnia 2006 r. skarżąca została wezwana do określenia, czy jej pismo z dnia 16 marca 2006 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., czy też jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy I. W piśmie tym organ szczegółowo odniósł się do wniosku skarżącej, przytoczył przepisy prawne, jak również objaśnił na czym polegają wątpliwości co do charakteru pisma skarżącej. W odpowiedzi na wezwanie organu, skarżąca wskazała w piśmie z dnia 20 września 2006 r., iż w piśmie z dnia 5 września 2006 r. , zawarła odpowiedź "na pismo Kolegium z dnia 16 sierpnia 2006 r. dotyczące wykazania bycia stroną w postępowaniu na podstawie art. 156 § 2 i art. 28 k.p.a." (k.44 akt administracyjnych). Stanowisko skarżącej wyrażone w toku postępowania administracyjnego, w tym we wskazanym piśmie wskazuje, iż domagała się ona stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo zatem należy ocenić czynności organu w zakresie prowadzonego trybu postępowania, jako nieważnościowego. Należy równocześnie zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, w tym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, bowiem w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymienione zostały w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności składa się z dwóch faz : pierwsza dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a druga postępowania już w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie należy badać jedynie kwestie formalne, takie jak np. legitymację strony, czyli jej zdolność do występowania w postępowaniu w charakterze strony. Należy przyjąć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest przede wszystkim strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Należy stwierdzić, iż prawidłowo organ ustalił, że skarżąca nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., zatem zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Gdy wszczęcia postępowania nieważnościowego domaga się podmiot niebędący stroną, organ - na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. -wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. (sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995/41/154), gdzie stwierdzono, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że skarżąca posiada interes prawny w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Nie jest ona bowiem właścicielką ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której jest zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, a okoliczności, na które powołuje się skarżąca wskazują na naruszenie jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. Ocena interesu prawnego nie może również być dokonywana pod względem indywidualnej wrażliwości zainteresowanej osoby. Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż ewentualny fakt oddziaływania na działkę skarżącej oparów, które wydostają się z oczyszczalni ścieków nie może przesądzać o uznaniu jej za stronę postępowania administracyjnego. Tego rodzaju roszczenia mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym, np. według przepisów o ochronie własności, które nie stanowią podstawy do ochrony interesu prawnego danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.. W postępowaniu administracyjnym nie wystarczy do uznania za stronę postępowania wskazanie, że działalność danego przedsiębiorstwa jest uciążliwa. Tego rodzaju okoliczność nie może być uznana za przesłankę nieważnościową, a w szczególności nie wskazuje ona na to, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 pkt. 2 k.p.a. W tym zakresie zatem stanowisko organów orzekających w sprawie należało podzielić. Pozostałe argumenty skarżącej, tj. okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie zachowane zostały warunki realizacji wynikające z potrzeb ochrony środowiska naturalnego - nie były przedmiotem oceny przez organ administracji, ani przez sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Jak podkreślono powyżej w pierwszym etapie postępowania nieważnościowego ocenie podlegają kwestie formalne, tj. uprawnienie danej osoby do występowania w sprawie w charakterze strony. Skoro organ stwierdził zasadnie, że skarżąca nie posiada legitymacji prawnej do występowania w charakterze strony, to powyższa okoliczność przesądzała o konieczności wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. W tym zakresie pozostałe argumenty skarżącej nie były zasadne. Z uwagi na powyższe skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.