IV SA/Wa 613/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2009 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r.; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Wa 613/09 UZASADNIENIE Minister Zdrowia w wyniku rozpatrzenia wniosku Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009 r., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego raz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu w R. przy ulicy [...], w strefie ,A" ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska R. pod warunkiem utrzymania 75% terenów zieleni na działkach i przestrzegania zapisów art.38 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych ( Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.) oraz statutu uzdrowiska R. Organ wskazał, iż wnioskowaną inwestycję w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zaopiniowano pozytywnie, biorąc pod uwagę zapisy art. 61 w/w ustawy. Jednocześnie stwierdził, iż zgodnie z art. 107 § 4 kpa odstąpił od uzasadnienia, bowiem uwzględniono żądanie strony w całości. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Z. N. podnosząc, iż Minister Zdrowia wydając zakwestionowane postanowienie dopuścił się naruszenia art. 62 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 powyżej cytowanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, który ustala obowiązek zawieszania z urzędu wszelkich postępowań w sprawie warunków zabudowy prowadzony dotyczących obszaru w stosunku, do którego istnieje obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikający bezpośrednio z przepisu rangi ustawy. Minister Zdrowia po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż nie występują okoliczności, które uzasadniałyby zmianę zajętego stanowiska w sprawie, albowiem zawieszenie postępowania w sprawie nie leży w jego kompetencjach postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. Ponadto w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, iż przepis art. 38 ust. 2 w/w ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, na który powołuje się strona wnosząca zażalenie, nie dotyczy inwestycji w miejscowościach posiadających statut uzdrowiska do czasu otrzymania zgodnie z art.40 ust. 2 ustawy decyzji Ministra Zdrowia w sprawie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze danej gminy. Gmina R. taką decyzję otrzymała w dniu [...] lutego 2009 r., tj. po rozpatrzeniu projektu decyzji przesłanej przez Burmistrza Miasta R. Ponadto - zdaniem Ministra - przepis art.38 ust.2 ustawy uzdrowiskowej dotyczy uzdrowisk nowych, które status uzdrowiska otrzymały po wejściu w życie tejże ustawy i tylko te gminy są zobowiązane do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Natomiast gminy uzdrowiskowe, które otrzymały status uzdrowiska na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. lub wcześniejszych aktów prawnych, których wg danych organu jest czterdzieści trzy, dopiero po sporządzeniu zgodnie z art. 39 ust. 1 w/w ustawy operatu i potwierdzeniu decyzją Ministra Zdrowia spełnienia warunków koniecznych do nadania statusu uzdrowiska (art. 40 ustawy), będą obowiązane do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w czasie do dwóch lat od daty potwierdzenia statusu uzdrowiska. Minister podkreślił, iż taka wykładnia art. 38 ust.2 ustawy uzdrowiskowej została przedstawiona przez Departament Prawny Ministerstwa Zdrowia i skierowana do prezydentów, burmistrzów, wójtów gmin uzdrowiskowych. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Z. N. zarzucając, podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie art. 62 ust.2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust.2 cytowanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Zdaniem skarżącej, stanowisko Ministra Zdrowia wprowadzające zróżnicowanie na "istniejące uzdrowiska" oraz "nowe uzdrowiska", którego to zróżnicowania nie zawiera w/w ustawa o uzdrowiskach , rażąco narusza art. 38 ust.2 tej ustawy, nakładający obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od daty uzyskania statusu uzdrowiska, bez różnicy, czy status ten uzyskano na mocy przepisów przejściowych (art. 59 ustawy), czy też na mocy postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez Ministra Zdrowia i zakończonego rozporządzeniem Rady Ministrów nadającym danemu obszarowi status uzdrowiska zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r. Stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwaną dalej u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje - z zastrzeżeniem wyjątków nie dotyczących niniejszej sprawy - wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53. ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych wspomnianego uzgodnienia dokonuje minister właściwy do spraw zdrowia , zgodnie z odrębnymi przepisami - art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., które to rozstrzygnięcie strona może zakwestionować wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Przywołany wyżej przepis art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 k.p.a. współdziałanie to może następować w różnych formach, a mianowicie: opinii, uzgodnienia. W judykaturze wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (confer uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r, OPK 14/98, ONSA Nr 3, z 1999 r., poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne - uruchomione wnioskiem strony. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów - art.60ust.4 u.p.z.p. Zadaniem organu współdziałającego jest dokonanie oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę , w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest z reguły organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia , a zatem wyspecjalizowany ,stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. W sprawie niniejszej, jak wynika z wniosku Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009r. i załączonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy , inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia Ministra Zdrowia, jako organu właściwego z uwagi na położenie terenu planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego w miejscowości uzdrowiskowej, jaką jest R., ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zjazdu. Minister Zdrowia uzgadniając przedstawiony projekt decyzji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał m.in. art.38 ust.1 pkt.1 oraz art.61 ustawy uzdrowiskowej w związku z art.60 ust. 1 i art.53 ust.4 pkt.1 u.p.z.p. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska Ministra który stwierdził, iż art.38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej dotyczy tylko uzdrowisk nowych, które status uzdrowiska otrzymały po wejściu w życie tej ustawy , natomiast uzdrowiska istniejące na podstawie dotychczasowych przepisów prawnych będą obowiązane do sporządzenia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do 2 lat od daty wydania przez Ministra Zdrowia decyzji o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze danej gminy w trybie art.40 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej. W tych okolicznościach nieuprawnione jest przyjęcie przez organ, że dwuletni termin do opracowania i uchwalenia planu rozpoczął bieg z dniem [...] lutego 2009 r., tj. od daty wydania decyzji Ministra Zdrowia o potwierdzeniu możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze R. Trafnie zostało podniesione przez stronę skarżącą, że wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy wnioskiem inwestora w dniu [...] lipca 2006 r ., tj. po wejściu z dniem 2 października 2005 r. ustawy uzdrowiskowej obligowało organy administracji publicznej, właściwe do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, do zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 62 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika zasada stanowiąca obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej wobec inwestycji lokalizowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Obowiązek ten może wynikać z przepisów szczególnych, które dla określonych terenów nakazują uchwalić plan miejscowy i z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 38 ust.2 ustawy o uzdrowiskach gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiska, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu. Poza sporem pozostaje fakt, iż Gmina R. w dniu wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej posiadała status uzdrowiska, zatem -na podstawie - dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150 ze zm.- była obszarem uznanym za uzdrowisko) .Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o uzdrowiskach -wymieniona Gmina stała się uzdrowiskiem w rozumieniu tej ustawy .Okoliczność, że gmina w sposób uproszczony uzyskała status uzdrowiska w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach nie oznacza, iż jest ona zwolniona od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z art.38 ust. 2 tejże ustawy .Należy bowiem zauważyć, iż przepis ten nie różnicuje gmin, na których ciąży ten obowiązek, ze względu na sposób ich utworzenia . W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż obowiązek wynikający z art..62 ust. 2 u.p.z.p. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy nie tylko organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale także organu współdziałającego w tym postępowaniu . Postanowienia uzgadniające podejmowane są bowiem w tym samym postępowaniu, co decyzja kończąca sprawę, przy udziale tych samych stron postępowania, na podstawie tych samych okoliczności faktycznych i tych samych przepisów prawa, lecz stosowanych przez organy, których kompetencje są podzielone ze względu na ich właściwość rzeczową. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi bowiem o wyrażenie opinii przez organ uzgadniający czy uznaniowe zajęcie stanowiska w sprawie, lecz chodzi o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet współdecyzjami. Skoro zatem w sprawie niniejszej występował obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to - w ocenie Sądu-odnosił się on również do postępowania uzgodnieniowego . W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009r.wydano z naruszeniem art.38 ust.2 ustawy o uzdrowiskach w zw.z art.62 ust. 2 u.p.z.p., które to naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt1 lit.a oraz 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.