IV SA/Wa 613/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności protokołu Urzędu Wojewódzkiego [...], Działu Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej R. karta [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność Banku R. Oddział w P. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości zabudowanej młynem motorowym o powierzchni [...] ha, położonej w R.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: Państwowy Bank R. nabył na przetargu przymusowym nieruchomość (młyn) położoną w R., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w Ż. jako R. tom [...] wykaz L. [...] o pow. [...] ha. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1939 r., repertorium [...], nieruchomość ta sprzedana została na rzecz W. M. i J.M., jednak kupujący nie zostali wpisani do księgi wieczystej jako właściciele ww. nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1948 r. J. M. zbył na rzecz W. M. połowę nieruchomości (młyna) położonej w R., powiecie [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w Ż. jako R. tom [...] wykaz liczba [...]. Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca w dniu 1 września 1939 r. własność Banku R. w P., została przejęta na rzecz Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W dniach [...] i [...] stycznia 1950 r. w R., przy udziale pracowników Urzędu Wojewódzkiego [...] Działu Rolnictwa i Reform Rolnych spisany został protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości R. karta [...] o obszarze [...] ha, stanowiącej własność Banku R. Oddział w P.. Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r., nadało na własność W. M. działkę gruntu o pow. [...] ha, położoną w grom. R., gmina R. - nabytą w drodze parcelacji przedwojennej oznaczenia hipotecznego Sądu Powiatowego w Ż., tom [...] wykaz liczba [...], które następnie zostało zmienione orzeczeniem z dnia [...] marca 1955 r. w ten sposób, że zmniejszono obszar nadanej W. M. nieruchomości do [...] ha. M. K. - następczyni prawna W. M. - wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w R. o powierzchni [...] ha wraz z młynem gospodarczym, magazynem i budynkiem gospodarczym. Wniosła również o stwierdzenie nieważności decyzji -protokołu z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. o przejęciu na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej R. karta [...] o powierzchni [...] ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R. (zabudowanej młynem motorowym) o pow. [...] ha, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. Na skutek skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1181/05 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, iż należy wyjaśnić, czy w sprawie mamy do czynienia z dwoma roszczeniami, czy też ze zmianą roszczenia wnioskodawczyni. Nadto należy wyjaśnić, czy w dniu 1 września 1939 r. Państwowy Bank R. w P. był wpisany jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej R. tom [...] wykaz L. [...]. Pismem z dnia 21 czerwca 2006 r. M. K. doprecyzowała, iż wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - protokołu przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. oraz o zwrot nieruchomości zabudowanej młynem motorowym położonej w R. o powierzchni [...] ha. Po rozpoznaniu ww. wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności protokołu Urzędu Wojewódzkiego [...], Działu Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej R. karta [...] o obszarze [...] ha, stanowiącej własność Banku R. Oddział w P., oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zabudowanej młynem motorowym o powierzchni [...] ha, położonej w R.. M. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. i jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."] do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Wojewodą [...] w sprawie wydania orzeczenia, iż nieruchomość zabudowana młynem motorowym, położona w R. karta [...] o obszarze [...] ha, nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, które następnie utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. organ odwoławczy wskazał, iż podstawę przejęcia nieruchomości ziemskiej o powierzchni [...] ha, położonej w R., stanowił art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stosownie do treści wskazanego przepisu na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe przechodziła z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym, jak również znajdującymi się na niej przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Następnie Minister podniósł, iż protokół w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca nie wniosła o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego odpowiadającego wymogom określonym przepisami postępowania administracyjnego, lecz o stwierdzenie nieważności czynności faktycznej, potwierdzonej protokołem przejęcia nieruchomości, która przeszła na własność Państwa w dniu wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 1944 r. Wzruszenie protokołu z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r., poprzez stwierdzenie jego nieważności, nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych względów należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego na zasadzie art.157 § 3 k.p.a. Odnosząc się z kolei do wniosku M. K. w przedmiocie zwrotu nieruchomości zabudowanej młynem motorowym, położonej w R. o powierzchni [...] ha, Minister wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych by organy administracji orzekały o zwrocie nieruchomości przejętych w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponownie zaznaczył, iż przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej następowało z mocy samego prawa, przy czym na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10, poz. 51), strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia stoma ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania ww. postanowień dekretu, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Istotnie natomiast, konsekwencją zakończenia postępowania w przedmiocie uznania, czy dana nieruchomość lub jej część nie podlegała pod działanie ww. dekretu skutkowałoby uprawnieniem stron do żądania wydania spornej nieruchomości. Następnie organ zauważył, iż postępowania w sprawach dotyczących nieruchomości przejętych w trybie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej są przeprowadzane na wniosek strony, a organy związane są żądaniem strony. Z uwagi na fakt, że treść żądania w niniejszej sprawie dotyczy zwrotu nieruchomości, a organ nie ma podstaw prawnych do orzekania o zwrocie nieruchomości, postępowanie - jako bezprzedmiotowe - winno podlegać umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. M. K. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniosła m.in., iż nieruchomość, która w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogła być przydatna do produkcji rolniczej, nie przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezzasadnie zatem odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności protokołu z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Na poparcie swego stanowiska przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące w szczególności zakresu przedmiotowego dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku z nowelizacją dokonaną dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r.t nr 3, poz. 9). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powyższych przepisów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga złożona w przedmiotowej sprawie jest nieuzasadniona, albowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. - nie narusza prawa. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej z dnia 5 listopada 1992 r., uzupełnionym pismem z dnia 2 sierpnia 1993 r., a następnie - zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1181/05 - doprecyzowanym pismem z dnia 21 czerwca 2006 r. We wniosku tym zawarte zostało - skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - żądanie stwierdzenia nieważności protokołu z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości R. karta [...] o powierzchni [...] ha oraz żądanie zwrotu nieruchomości zabudowanej młynem motorowym położonej w R. o powierzchni [...] ha. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąca jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania aktów administracyjnych, uregulowana została w art. 156 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 3 k.p.a.). W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności, organ - w tzw. wstępnym stadium postępowania - jest zobligowany do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy postępowanie to jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy: * strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznej, zaświadczenia, ugody administracyjnej; * żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; - organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż nie są mu znane treść uzasadnienia i okoliczności wydania tej decyzji, - żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane. Z kolei do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy (v. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 340). W sytuacji, gdy w wyniku badania ww. podstaw formalnoprawnych, organ stwierdzi przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, winien odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. ze względu na jego niedopuszczalność. Od decyzji tej, wydanej w pierwszej instancji, służy odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W kontrolowanej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na zasadzie art. 157 § 3 k.p.a. była niedopuszczalność postępowania z przyczyn przedmiotowych. Skarżąca wystąpiła bowiem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności protokołu Urzędu Wojewódzkiego P. z dnia [...] i [...] stycznia 1950 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej R. karta [...] o powierzchni [...] ha. Jak zasadnie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, protokół w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej miał jedynie charakter porządkowy i nie wywoływał żadnych skutków prawnych. Protokół ten nie jest zatem decyzją administracyjną załatwiającą sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a., lecz czynnością materialno-techniczą, do której nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności. W istocie skarżąca nie wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego odpowiadającego wymogom określonym w k.p.a.), lecz o stwierdzenie nieważności czynności faktycznej potwierdzonej protokołem przejęcia nieruchomości, która z mocy samego prawa przeszła na własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 1944 r. W konkluzji stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej wystąpiła przeszkoda do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Z tego względu Minister prawidłowo orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 157 § 3 k.p.a. uznając, iż przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Słusznie jest również stanowisko Ministra odnośnie braku podstaw prawnych do zwrotu - w trybie administracyjnym - nieruchomości zabudowanej młynem motorowym o powierzchni [...] ha, położonej w R., przejętej w trybie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zauważyć należy, że zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. uchwała z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06) oraz Sądu Najwyższego (v. wyrok z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CKN 1492/00, wyrok z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt III CK 350/05) w trybie administracyjnym następuje rozstrzyganie sporów czy dana nieruchomość mogła wchodzić w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawę orzekania, w świetle zaprezentowanych poglądów orzecznictwa, stanowi przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, który wyraźnie przekazał na drogę administracyjną rozstrzyganie sporów w omawianych sprawach - w formie decyzji podlegającej zaskarżeniu według zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - do właściwości organów administracji państwowej. Przepisy prawa administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej, nie regulują natomiast zwrotu nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Wydanie nieruchomości mogłoby ewentualnie nastąpić dopiero w następstwie uzyskania decyzji administracyjnej stwierdzającej - na podstawie ww. § 5 ww. rozporządzenia - że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestię wydania nieruchomości regulują postanowienia kodeksu cywilnego bowiem sprawa wydania nieruchomości jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego (v. wyrok z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt III CSK 64/06). Z akt sprawy wynika, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o wydanie decyzji, iż nieruchomość zabudowana młynem motorowym, położona w R. karta [...] o obszarze [...] ha, nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podstawę ewentualnego wydania nieruchomości mogłaby stanowić wyłącznie decyzja uwzględniająca żądanie skarżącej. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem oceny Sądu w sprawie mniejszej. W konkluzji stwierdzić należy, że wobec braku podstaw do orzekania w trybie administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem skarżącej, organ zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w odnośnym zakresie na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie wystąpiła bowiem obiektywna bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu. Biorąc pod uwagę wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.