IV SA/Wa 613/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącej B. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: DGLP albo organ), po rozpatrzeniu zażalenia B.M. i D.M., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej jako: Dyrektor RDLP) z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiające ustalenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego i terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu, wraz z częścią mieszkalną dla obsługi ośrodka oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działek o nr ew. [...] i [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] – [...], gmina [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wystąpił do Dyrektora RDLP o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego, budynku pomocniczego, budynku hipoterapii, budynku gospodarczo-technicznego, pięciu szamb szczelnych, czterech studni, 50-ciu stanowisk miejsc parkingowych i wewnętrznej drogi dojazdowej na terenie działek o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] - [...]. Dyrektor RDLP, po przeprowadzeniu postępowania wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...], którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego i terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu, wraz z częścią mieszkalną dla obsługi ośrodka oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, składającą się z czterech budynków wolnostojących, tj. budynku rehabilitacyjnego, budynku pomocniczego, budynku hipoterapii, budynku gospodarczo-technicznego, pięciu szamb szczelnych o pojemności do 10 m³ każde, czterech studni do 30m głębokości oraz 50-ciu stanowisk miejsc parkingowych i wewnętrznej drogi dojazdowej na terenie działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] - [...], gmina [...]. W uzasadnieniu dyrektor RDLP wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że teren na którym planowana jest inwestycja przeznaczony był w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele leśne i nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Dyrektor RDLP nie odniósł się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1648/15, co stanowi obrazę art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz przepisów materialnoprawnych. Ponadto strona skarżąca powtórzyła tezę zawartą w wyroku WSA, że art 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.; zwanej dalej: u.o.g.r.i.l.) wskazuje, że jeżeli mamy do czynienia z lasem ochronnym i inwestycją wskazaną w art. 9 ust. 2 to w świetle zapisu art. 61 ust. 1 kpt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.), uznać należy, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy skarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, iż - w jego ocenie – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1648/15, nie dotyczy postępowania prowadzonego przez Dyrektora RDLP w sprawie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym uznał, iż wytyczne zawarte w tym wyroku nie były wiążące dla Dyrektora RDLP. Niezależnie od powyższego organ odniósł się do zawartej w uzasadnieniu ww. wyroku wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 u.o.g.r.i.l., art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.i.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Stwierdził, iż jest ona całkowicie nieuprawniona i prowadzi do kuriozalnych wniosków. W ocenie DGLP art. 9 ust. 2 u.o.g.r.i.l nie zwalnia bowiem ze stosowania obowiązujących przepisów prawa, w zakresie prowadzenia inwestycji budowlanych. W konsekwencji organ przyjął, że Dyrektor RDLP był właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jednakże z uwagi na fakt, iż - w jego ocenie - planowana inwestycja spowoduje wyłączenie terenu nią objętego z produkcji leśnej, a zarazem przedmiotowy teren nie był przeznaczony w planie, który przestał obowiązywać, na cele nierolnicze i nieleśne, należy uznać, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Tym samym nie było podstaw do uzgodnienia projektu decyzji, przedłożonego Dyrektorowi RDLP i postanowienie tego organu należało utrzymać w mocy. Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem B.M. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o: stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, względnie jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego w tym: - naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), polegające na niezastosowaniu się przez organ do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1648/15, - naruszenie art. 9 ust.2 u.o.g.r.i.l. przez błędną wykładnię i przyjęcie iż ww. przepis nie stanowi lex specialis wobec treści art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.i.l., - naruszenie art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mimo że zamierzona inwestycja jest inwestycją służącą ochronie zdrowia i ma zostać zrealizowana na terenie lasu ochronnego, co wyklucza zastosowanie ww. przepisu, - naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wykładni dokonanej przez WSA w Warszawie, w zakresie relacji pomiędzy art. 9 ust.2 u.o.g.r.i.l., art. 7 ust.2 pkt 5 u.o.g.r.i.l, oraz art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty m. in. podnosząc, iż w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1648/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę prawną przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, wskazując, że strona skarżąca ma rację, iż art. 9 ust. 2 u.o.g.r.i.l., należy traktować jako lex specialis w stosunku do zapisu art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Skarżąca podkreśliła, że w myśl art. 153 P.p.s.a. powyższa ocena prawna wiąże w sprawie zarówno organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, jak i Sądy. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonym orzeczeniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ponadto należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji P.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Przedmiotem badania Sądu jest postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiające ustalenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie ośrodka rehabilitacyjnego i terapeutycznego dla dzieci z wrodzonymi i nabytymi wadami narządu ruchu, wraz z częścią mieszkalną dla obsługi ośrodka oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działek o nr ew. [...] i [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] – [...], gmina [...]. W ocenie Sądu orzekające organy dopuściły się błędnej wykładni prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia były wskazane w podstawie prawnej postanowienia przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 oraz art. 55 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z ww. warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Dodać należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Zdaniem DGLP z projektu decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie wynika, że inwestycja spowodowałaby wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, jednocześnie z akt spawy wynika, że przedmiotowy teren nie był przeznaczony w planie który przestał obowiązywać na cele nierolnicze i nieleśne. W niniejszej sprawie zdaniem organów nie została spełniona przesłanka zawarta właśnie w pkt 4 art. 61 § 1 u.p.z.p. Przy czym, co istotne, obydwa organy rozważając spełnienie tej przesłanki wzięły również pod uwagę zapis art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Sąd w pełni podziela stanowisko strony skarżącej przedstawione w uzasadnieniu skargi, w którym wskazano, iż w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1648/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł ocenę przepisów prawnych, znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy podzielić pogląd strony skarżącej, iż normę wynikającą z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy traktować jako lex specialis w stosunku do zapisu art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Sąd w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1648/15 wprost wskazał, że "rację ma strona skarżąca, co przyznaje również w treści uzasadnienia skarżonego orzeczenia także Kolegium, że zapis art. 9 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Powyższe oznacza, iż jeżeli mamy do czynienia z lasem ochronnym i inwestycją wskazaną w art. 9 ust.2, to w świetle zapisu art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. uznać należy, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], odmawiającego ustalenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie uwzględnia oceny prawnej, wyrażonej w powyższym wyroku. Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony do zaopiniowania odnosi się do ww. wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1648/15, właśnie w kontekście właściwości organów powołanych do ochrony gruntów rolnych i leśnych, a mimo to organy nie odniosły się tej kwestii. Jak wskazała strona skarżąca, w myśl art. 153 P.p.s.a. powyżej wskazana ocena prawna wiąże w sprawie zarówno organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, jak i Sądy (chyba, że przepisy prawa uległy zmianie). Warto zwrócić uwagę, że ocena ta została wyrażona w niezaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, a także z art. 153 P.p.s.a., byłoby więc podważenie stanowiska, zawartego w prawomocnym wyroku WSA. Przez ocenę prawną należy z kolei rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Wynika ona z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wobec tego ustawodawca, na gruncie art. 153 P.p.s.a., w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, gdy tenże się z nimi nie zgadza. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, że nie można odmówić organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, którego udział w sprawie jest obowiązkowy, do wyrażenia poglądu własnego, nawet jeżeli jest on odmienny od wykładni prawa, zaprezentowanej wcześniej przez sąd orzekający w sprawie. Przepisowi art. 153 P.p.s.a. należy bowiem przypisać charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Organ, podobnie jak skład orzekający sądu ponownie wyrokującego, zobligowany jest do wyegzekwowania wykonania wytycznych sądu, wynikających z poprzedniego wyroku, wydanego w tej samej sprawie. W ocenie Sądu, organy nie wyczerpały obowiązków prawnych, co wyrażało się w szczególności pominięciem wykładni, dokonanej przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1648/15, w zakresie relacji pomiędzy art. 9 ust. 2 u.o.g.r.i.l., art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.i.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W konsekwencji wadą dotknięte są również uzasadnienia postanowień obu instancji (co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.), które nie powołują okoliczności sprawy ani przepisów, w kontekście oceny prawnej, sformułowanej w powołanym wyroku WSA. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (odnośnie do naruszenia art. 153 P.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (odnośnie do naruszenia art. 107 k.p.a.), Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądzając 200 zł, uiszczone tytułem wpisu.