IV SA/Wa 614/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. R. na działanie Starosty [...] w przedmiocie sposobu księgowania wpłat z tytułu spłaty umowy kredytowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 2 stycznia 2018 r. B. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie Starosty P. dotyczące prowadzonej egzekucji w sprawie o sygn. akt [...], wnosząc o uchylenie egzekucji oraz zwolnienie go z obowiązku dokonywania dalszych wpłat. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jako żyrant podpisał umowę kredytową przeznaczoną na podjęcie działalności gospodarczej. Niepodjęcie przez kredytobiorcę działalności gospodarczej w terminie określonym w umowie skutkowało wypowiedzeniem umowy oraz dochodzeniem przez Powiatowy Urząd Pracy w P. zwrotu udzielonego kredytu. W związku z brakiem dobrowolnej spłaty kredytu, zostało wszczęte postępowanie sądowe, a następnie postępowanie egzekucyjne w oparciu o wydany przez Sąd Rejonowy w P. nakaz zapłaty z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...] zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Skarżący wyjaśnił, że nie uchyla się od obowiązku i dokonuje regularnie miesięcznych wpłat na poczet prowadzonej egzekucji. Ponieważ w sprawie ustalono, że wyłącznie skarżący dokonuje regularnie wpłat, w dniu [...] lutego 2018 r. skarżący złożył do Powiatowego Urzędu Pracy w P., Prezydenta Miasta P. oraz do Komornika Sądowego w P. pismo z prośbą o umorzenie odsetek, zaniechanie egzekucji z rachunku bankowego oraz umorzenie postępowania wobec jego osoby. W odpowiedzi skarżący uzyskał z Urzędu Miasta w P. informację o przekazaniu złożonego przez niego pisma do rozpatrzenia przez Powiatowy Urząd Pracy. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżący został poinformowany, że nie jest możliwe uwzględnienie jego prośby. W związku z tym skarżący w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożył do Starosty P. pismo, w którym wniósł o zaksięgowanie dokonywanych wpłat po 50% na należność główną i 50% na odsetki, począwszy od miesiąca kwietnia 2018 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] poinformował skarżącego, że wierzyciel, tj. Powiatowy Urząd Pracy w P. podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Natomiast pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Starosta P. poinformował skarżącego, że została przez wierzyciela wyrażona zgoda na księgowanie wpłat po 50% na należność główną i 50% na odsetki. Ponieważ skarżący otrzymał w powyższych pismach sprzeczne informacje, w dniu [...] czerwca 2018 r. złożył do Starosty P. kolejne pismo w tej sprawie. Ponadto, w związku z czynnościami Starosty P., Powiatowego Urzędu Pracy w P. oraz podejrzeniem nierzetelności wykonywania obowiązków przez urzędników, w dniu [...] czerwca 2018 r. została złożona przez skarżącego skarga na czynności komornicze do sądu Rejonowego w P.. Następnie skarżący został poinformowany pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie przychylenia się przez Powiatowy Urząd Pracy w P. do wniesionych próśb. W związku z wniesioną przez skarżącego skargą na czynności komornicze do Sądu Rejonowego w P., zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] grudnia 2018 r. postanowienie Sądu o oddaleniu skargi na czynności komornika oraz odpowiedź wystosowana przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P.. Skarżący wskazał, że biorąc pod uwagę zaistniałe wątpliwości w sprawie, czynności urzędników, mylne i niespójnie wystosowane pisma, czy brak chęci współpracy, zwłaszcza iż skarżący dokonuje wpłat od początku, zasadne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarżący podniósł, że chociaż rzetelnie dokonuje miesięcznych wpłat, to ma zablokowane konto bankowe. Mimo dokonywanych wpłat, księgowanie ich w pierwszej kolejności na odsetki nie pomniejsza zadłużenia. Księgowanie wpłat chociażby po 50%, o co skarżący prosił w swoich wnioskach, przyczyniłoby się do zmniejszenia kwoty zadłużenia. Skarżący nadmienił, że ze wszystkich żyrantów i osoby, która spowodowała zadłużenie, finansowy ciężar spłaty spadł tylko na niego, podczas gdy z nakazu zapłaty wynika, że spłata ma być dokonana solidarnie po 1/4 części kwoty głównej, odsetek i kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Starosta P. wyjaśnił, że w stosunku do skarżącego prowadzona jest egzekucja komornicza w sprawie o sygn. akt [...] na podstawie nakazu zapłaty z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...]. Wnioski skarżącego związane z księgowaniem wpłat po 50% na należność główną oraz 50% na odsetki nie znalazły uzasadnienia ani u Komornika, ani w Sądzie Rejonowym w P., bowiem skarga na czynności komornika została oddalona w dniu [...] października 2018 r. Organ wskazał, że skarżący pismem z dnia [...] marca 2018 r. zwrócił się również z wnioskiem o umorzenie odsetek, zaliczenie dotychczasowych wpłat na poczet należności głównej oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Powyższy wniosek nie został uwzględniony przez wierzyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skargą do sądu administracyjnego zostało objęte działanie Starosty P. w związku z czynnościami dotyczącymi prowadzonej wobec skarżącego egzekucji komorniczej. Wniesiona skarga ma w istocie charakter skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. W taki bowiem sposób należy zakwalifikować wystąpienie skarżącego. Stosownie do art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż powyższy tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Na takie zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ramach postępowania skargowego regulowanego działem VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie takie nie kończy się władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego pod względem legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, Lex nr 557044). Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt III SAB 7/99). Również bezczynność w przedmiocie załatwienia skargi wniesionej w powyższym trybie nie podlega więc kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na wynik tego postępowania, ani na bezczynność organu. Reasumując, prowadzenie postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10, Lex nr 737711), zaś w przypadku nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 2019/10, Lex nr 743368). Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro sprawa niniejsza nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.