IV SA/Wa 616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wnioskiem z dnia [...] maja 2006r., znak: [...]Wójt Gminy M. wystąpił do działającego z upoważnienia Wojewody [...], Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie zakładu odzysku odpadów budowlanych zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] oraz częściowo nr ewid. [...], [...] i [...] w obrębie N., gmina M., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007r., znak [...] Wojewoda [...] nie uzgodnił przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Rozpatrując zażalenie z dnia 13 czerwca 2007r. na ww. postanowienie Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2007r., znak [...] uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r., znak [...], działający z upoważnienia Wojewody [...], Wojewódzki Konserwator Przyrody na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując, że tylko pozytywne projekty decyzji o warunkach zabudowy podlegają procedurze uzgadniania, natomiast projekty negatywne powinny zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, ponieważ w takim przypadku brakuje interesu społecznego (ochrona przyrody), który organ uzgadniający ma chronić. Od przedmiotowej decyzji odwołał się T. T. reprezentowany przez J. O. (pismo z dnia 22 lutego 2008r.). Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz wydanie przez organ II instancji postanowienia o uzgodnieniu, a także wyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych wobec odpowiedzialnego pracownika [...] Urzędy Wojewódzkiego w W. oraz wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 3, art. 53 ust. 4 pkt 4 i 8, art. 54 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez: Sygn. akt IV SA/Wa 616/09 1. zajęcie stanowiska w nieodpowiedniej formie - decyzji administracyjnej; 2. nie wzięcie pod uwagę przez organ I instancji faktu, iż Wójt Gminy M. nie wziął pod uwagę stanowisk okolicznych gmin; 3. nie wzięcie pod uwagę uzgodnienia dokonywanego z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych; 4. nie wskazanie konkretnych zagrożeń dla środowiska przyrodniczego; 5. nie wzięcie pod uwagę wskazań organu II instancji po rozstrzygnięciu kasatoryjnym; 6. nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz praktycznie nie przeanalizowanie sprawy; 7. nie zaproponowanie zmian Wójtowi Gminy; 8. nie wyłączenie pracownika, pomimo złożenia na niego skargi do Wojewody, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak bezstronności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; dalej: "GDOŚ" uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawane były po uzgodnieniu z wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. GDOŚ poinformował, że w czasie trwania postępowania odwoławczego weszła w życie nowa ustawa regulująca powyższe kwestie - ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 201, poz. 1227). Art. 147 ww. ustawy wprowadził zmianę w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 168 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko niezakończone Sygn. akt IV SA/Wa 616/09 postępowania administracyjne w zakresie zadań i kompetencji podlegających przekazaniu na podstawie ww. ustawy toczą się nadal przed organami, które te zadania i kompetencje przejęły. Organ stwierdził, że mamy tu do czynienia z przejściem z mocy prawa kompetencji z jednego organu na drugi. Ponadto organ II instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 127 ust. 3 GDOŚ pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. W związku z powyższym akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane przez Ministra Środowiska, zgodnie z właściwością Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji za zasadne uznał zarzuty strony w zakresie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. GDOŚ podkreślił, że organ I instancji wydając decyzję administracyjną umarzającą postępowanie administracyjne naruszył art. 105 k.p.a. oraz art. 106 k.p.a., a także art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. w sposób istotny mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzję umarzającą postępowanie można bowiem wydać, jedynie w przypadku, gdy wszczęte przed organem administracji postępowanie stanie się z jakiejś przyczyny bezprzedmiotowe. Ponadto organ zaznaczył, że art. 105 k.p.a. stosownie do treści art. 126 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1520/06). Organ II instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed Wojewodą [...]. Organ ten działał w oparciu o art. 106 k.p.a. rozstrzygając jedynie kwestie wpadkowe, jednak o charakterze materialnoprawnym, znajdującym się w zakresie jego właściwości określonej art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że w przypadku otrzymania wniosku organu prowadzącego postępowanie główne - wójta gminy, który nie dotyczyłby uzgodnienia w zakresie określonym w ww. artykule ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji powinien w ogóle odmówić jego rozpatrzenia. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że nie każde żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Żądanie to musi jeszcze pochodzić od strony, a więc osoby mającej interes prawny materialny (posiadającej legitymację) do żądania załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej. Żądanie strony, które powoduje Sygn. akt IV SA/Wa 616/09 wszczęcie postępowania administracyjnego, nie opiera się bynajmniej na samej czynności wniesienia podania do organu administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), lecz musi znaleźć swoje oparcie w przepisie art. 1 pkt 1 tej ustawy i odpowiednich regulacjach prawa materialnego. Tylko takie żądanie powoduje skutek wszczęcia postępowania administracyjnego. Tym samym tylko w takich przypadkach zastosowanie będzie miał art. 105 k.p.a., gdy wszczęte postępowanie stanie się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem umorzyć postępowania administracyjnego, jeżeli nie zostało ono w ogóle wszczęte przed organem administracji. Dalej GDOŚ podkreślił, że decyzja Wojewody [...] wydana została bez podstawy prawnej bowiem art. 105 k.p.a. przewiduje jedynie umorzenie postępowania, które zostało wcześniej wszczęte. Tym samym zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. GDOŚ stwierdził, że w niniejszej sprawie organ II instancji w postępowaniu odwoławczym nie może dokonać tej czynności prawnej, ponieważ stwierdzić nieważność nieostatecznej decyzji można tylko w trybie nadzwyczajnym w przypadku, gdy strona wyraźnie zaznaczy, że żąda stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że Wojewoda [...] powołując się na pojedynczy wyrok WSA w Warszawie nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w zakresie leżącym w jego właściwości, tym samym naruszył art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ wynik sprawy. Zdaniem GDOŚ nie można zgodzić się z tezą zawartą w uzasadnieniu wyroku, który wskazał organ I instancji, iż tylko pozytywne projekty decyzji będą podlegały ocenie organu uzgadniającego, tylko na podstawie stwierdzenia, że organ uzgadniający występuje w obronie interesu społecznego (ochrony przyrody). Z taką tezą w żadnej mierze nie można się zgodzić, ponieważ organy uzgadniające działające na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 k.p.a. wyrażają zgodę na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia w zakresie swojej właściwości. Badają zatem przede wszystkim zgodność projektu decyzji przesłanego do uzgodnienia z przepisami prawa materialnego,w tym przypadku z Sygn. akt IV SA/Wa 616/09 zakresu ochrony przyrody -konkretnie rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatu s. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005r., Nr [...], poz. [...]). W art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie określił natomiast, że tylko projekty decyzji pozytywnych podlegają uzgodnieniu, wskazał on wręcz bardzo wyraźnie, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w ust. 4 tego artykułu. Zatem żadna z takich decyzji nie może zostać wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Organ II instancji podkreślił, że uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 k.p.a. Z uzasadnienia projektu decyzji wynika, że organ prowadzący postępowanie główne wkroczył w kompetencje wyspecjalizowanego organu uzgadniającego poprzez wskazanie w odmownym projekcie decyzji na naruszenie przepisów rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie obszaru chronionego krajobrazu. Organ uzgadniający I instancji powinien zatem dokonać oceny tej części projektu decyzji oraz zamierzenia inwestycyjnego w zakresie zgodności z przepisami o ochronie przyrody, ponieważ organ prowadzący postępowanie główne nie ma w tym zakresie kompetencji. GDOŚ stwierdził, iż poprzez zupełne pominięcie wskazań Ministra Środowiska w postanowieniach z dnia [...] marca i [...] października 2007 r. oraz kwestii powyżej wykazanych, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o ochronie przyrody w granicach swojej właściwości oraz kompetencji. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy pod względem merytorycznym wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Na powyższą decyzję P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnienia skargi P. P. podkreślił, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, działającego z upoważnienia Wojewody [...], było słuszne i oparte na właściwych podstawach prawnych. Zdaniem Sygn. akt IV SA/Wa 616/09 skarżącego organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie uzgodnieniowe jako bezprzedmiotowe. Skarżący podkreślił, że zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepis art. 53 ust. 3-5a tejże ustawy (które to przepisy znajdowały zastosowanie w czasie wydawania decyzji z dnia 28 stycznia 2008 r.). Odpowiednie stosowanie wymienionego przepisu oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy podlegała m.in. uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w niniejszej sprawie w odniesieniu do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. P. P. podkreślił, że Wójt Gminy M. sporządził projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a zatem bezprzedmiotowe było uzgadnianie inwestycji w sytuacji, gdy już na etapie projektowania decyzji organ właściwy do jej wydania uznał, iż nie jest możliwa jej realizacja. Tym samym Wojewódzki Konserwator Przyrody jako organ, któremu przedstawiono do uzgodnienia taki projekt takiej decyzji miał podstawy do umorzenia postępowania uzgodnieniowego. Zdaniem skarżącego uchylenie przez GDOŚ zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody niczego nie zmieniło, gdyż ten organ także umorzył postępowanie w I instancji, czyli jego rozstrzygnięcie jest identyczne jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie skarżącego nie zrozumiałe jest jednak, dlaczego organ II instancji uznał za nieprawidłowe orzeczenie organu I instancji, skoro jego rozstrzygnięcie niczym się nie różni od sentencji zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); zwanej dalej Sygn. akt IV SA/Wa 616/09 "p.p.s.a." uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszyła obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Podkreślić należy, że decyzja Wojewody [...] została wydana w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się w trybie art. 106 k.p.a. na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ww. ustawy decyzje o warunkach zabudowy oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uprzednim uzgodnieniu z wojewodą (obecnie regionalnym dyrektorem ochrony środowiska) - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Organ odwoławczy zasadnie wskazał w tym kontekście, iż przed Wojewodą [...] nie zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne. Organ ten, działając w oparciu o art. 106 k.p.a., rozstrzygał bowiem jedynie kwestie wpadkowe, pozostające w zakresie jego właściwości, określonej przepisami prawa materialnego. GDOŚ prawidłowo uznał zatem, iż decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydana została bez podstawy prawnej. Z uwagi na pierwszeństwo postępowania odwoławczego przed postępowaniem w trybie nadzoru, zaistnienie przesłanki nieważnościowej skutkowało jednak uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz umorzeniem postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w postanowieniach Ministra Środowiska z dnia [...] marca oraz [...] października 2007 r., którymi uchylone zostały zaskarżone postanowienia Wojewody [...]. Na akceptację zasługuje pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż pomimo braku możliwości orzeczenia na Sygn. akt IV SA/Wa 616/09 podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], kasatoryjny charakter wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o ochronie przyrody. Mając na względzie przedstawioną argumentację wskazane w skardze zarzuty należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.