IV SA/Wa 618/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżącej Gminy B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 618/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].02.2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście P., po uchyleniu jego decyzji z dnia [...].11.2010 r., w której Starosta odmówił - na wniosek Gminy B. - dokonania zmiany dotychczasowych użytków gruntowych na użytek dr (drogi) odnośnie działek o numerach ewidencyjnych: - [...], [...], [...], [...], [...], i [...], położonych w obrębie K., gm. B.; - [...],[...], położonych w obrębie O., gm. B.; - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...], v, położonych w obrębie Z., gm. B. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Starosty, iż zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MRRiB z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) zmiana dotychczasowych użytków gruntowych w rejestrze ewidencji może nastąpić dopiero po wydaniu uchwały rady gminy o nadaniu kategorii drogi przedmiotowym działkom oraz po faktycznej zmianie sposobu ich użytkowania, usytuowaniu urządzeń infrastruktury technicznej oraz po sporządzeniu opracowania geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych. W ocenie organu odwoławczego, nie została przeprowadzona ocena, czy te ciągi komunikacyjne nie są drogami wewnętrznymi, co winno nastąpić z uwagi na szeroką definicję drogi wewnętrznej, zawartą w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wskazał na brak w aktach administracyjnych sprawy informacji o aktualnym przeznaczeniu tych działek (zdjęcia terenu, pozwolenia na budowę, wizja w terenie). Dla kilku z nich nie jest jasne, czy doszło do ich wyłączenia z produkcji rolnej i leśnej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Gminy B., iż ostateczna decyzja podziałowa obligowała Starostę do wprowadzenia żądanej zmiany w zakresie użytku z urzędu. Uznał natomiast, iż należało ustalić obecny sposób wykorzystania tych działek. Jednocześnie organ odwoławczy, mając na uwadze położenie poszczególnych działek objętych wnioskiem Gminy na terenie różnych wsi, powstanie ich w wyniku różnych decyzji podziałowych oraz inne aktualne oznaczenie ich użytków - uznał za konieczne rozważenie przeprowadzenia z wniosku Gminy kilku postępowań. Wyraził nadto wątpliwość, czy pominięcie we wniosku Gminy działki nr [...] było zamierzone. W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę, czy rozstrzygnięcie Starosty jest prawidłowe. We wniesionej skardze pełnomocnik Gminy B. wskazał, iż rozstrzygniecie to tylko pozornie jest dla Gminy korzystne, bowiem w sposób nieuprawniony nie uwzględnia stanowiska wnioskodawcy, iż ostateczna decyzja podziałowa obligowała Starostę do wprowadzenia żądanej zmiany w zakresie rodzaju użytku jako drogowego z urzędu, poprzez wpis oznaczenia "dr". Obowiązek taki wynikał, w ocenie strony Skarżącej, z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRRiB z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz z art. 20 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.). Organ prowadzący ewidencję nieruchomości był zobowiązany dokonać żądanej zmiany użytku z urzędu, w oparciu o ostateczne decyzje podziałowe. W trakcie prowadzonego postępowania ewidencyjnego nie mógł we własnym zakresie dokonywać ustaleń, dotyczących danych uwidocznionych we wskazanych ostatecznych decyzjach podziałowych, czy rozstrzygać sporów dotyczących własności. Przedmiotowe działki objęte wnioskiem, pozyskane przez Gminę aktami notarialnymi, zostały wydzielone jako dojazd do nowopowstałych działek i stanowią drogi wewnętrzne. Pełnomocnik strony skarżącej podkreślił nadto, iż bez uprzedniego wydzielenia gruntu przeznaczonego pod drogi wewnętrzne, zapewniające dostęp do drogi publicznej, podział nieruchomości nie mógłby zaistnieć, z uwagi na regulację art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Zachodzi zatem zmiana funkcji działki rolnej czy leśnej na drogową. Zmiana użytku na "dr" pozwoli zaś dopiero na umieszczenie w drogach koniecznych mediów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje - w zakresie swojej właściwości - kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej P.p.s.a.) W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje m. in. informacje dotyczące rodzajów użytków gruntowych, a właściwemu staroście ją prowadzącemu (art. 22 ust. 1 cyt. ustawy) właściwe organy przesyłają m. in. odpisy prawomocnych decyzji, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją. Z kolei § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRRiB z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przewiduje obowiązek wprowadzenia z urzędu zmian wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych. Dopiero w razie powzięcia wątpliwości przez właściwego starostę, co do zasadności wprowadzenia żądanej zmiany może on w myśl art. 22 ust. 3 zobowiązać zgłaszającego zmiany do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji lub też, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów w oparciu o § 47 ust. 3 rozporządzenia MRRiB z 29.03.2001 r. starosta przeprowadza w sprawie zmian w ewidencji postępowanie aktualizacyjne. Ta druga forma postępowania wyjaśniającego zastosowana została w niniejszej sprawie przez Starostę P.. Starosta wydał w niniejszej sprawie decyzję odmowną. Trafnie uznał jednakże organ odwoławczy, iż decyzja Starosty z dnia [...].11.2010 r. nie odpowiadała prawu. Brak było bowiem podstaw do nałożenia na Wnioskodawcę obowiązku uzyskania uchwały, nadającej przedmiotowym działkom, objętym wnioskiem Gminy przymiot drogi publicznej (nadającej im kategorię drogi) i uzależnienia od tego dokonania żądanej zmiany użytku w ewidencji gruntów. Z decyzji podziałowych, znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż przedmiotowe działki nie miały utworzyć dróg publicznych, a jedynie w większości drogi wewnętrzne (niektóre drogi dojazdowe). Organ odwoławczy jakkolwiek dostrzegł, iż przeznaczenie pod drogę wewnętrzną mogło stanowić podstawę wpisu tego użytku do ewidencji, to jednak stanął na stanowisku, iż ujawnienie owych zmian musi zostać poprzedzone faktyczną zmianą sposobu użytkowania wymienionych we wniosku działek. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] przekazał zatem sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście P. wskazując, iż brak jest w aktach administracyjnych sprawy informacji o aktualnym przeznaczeniu tych działek (zdjęć terenu, pozwoleń na budowę, czy wizji w terenie). Przyjął bowiem, iż aktualne ich przeznaczenie, zagospodarowanie - świadczące o urządzaniu drogi wewnętrznej - pozwoliłyby dopiero na zmianę w ewidencji co do użytku, poprzez ujawnienie oznaczenia - "dr". Takie stanowisko co do zasady, w ocenie Sądu, nie jest uprawnione. Artykuł 8 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych istotnie zawiera szeroką definicję drogi wewnętrznej. Z kolei zał. 6 rozporządzenia MRRiB z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - normujący zagadnienie zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w pkt. 7 lit a, tyczącym terenów komunikacyjnych - dróg stanowi, że do użytku gruntowego o nazwie drogi zalicza się m. in. drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych. Skoro więc w szeregu decyzji podziałowych, przedłożonych przez gminę, dotyczących działek objętych jej wnioskiem o ujawnienie użytku "dr" wydzielone nieruchomości przeznaczono pod drogi wewnętrzne, to nie znajdował do nich zastosowania dalszy zapis owego zał. 6, odnoszący się do wewnętrznej komunikacji nieruchomości. W tej sytuacji brak było podstaw do wliczania wymienionych we wniosku Gminy działek (dróg wewnętrznych), usytuowanych na obszarach objętych planami do przyległego do nich użytku gruntowego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, zapisy w decyzjach podziałowych tyczących wymienionych we wniosku działek, położonych w obrębach O. oraz Z. gm. B. wskazywały na dokonanie podziałów w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Musiały więc uwzględniać zgodność z planami zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi na danym terenie, a więc odpowiednio "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu we wsi Z. oznaczonego jako część I", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...].11.2004 r. oraz "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części gminy B. obejmującej miejscowość O. część I", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...].02.2006 r. Co do tych działek znajdował więc zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten uzależniał dopuszczalność podziału nieruchomości, położonej na terenie objętym planem miejscowym, od wydzielenia drogi wewnętrznej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Takie drogi wewnętrzne wydzielono w szeregu decyzji podziałowych, przedłożonych przez Gminę i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Decyzje te zaś stały się ostateczne. Zazwyczaj w tej sytuacji sprzedaż wydzielonych działek gruntu następuje łącznie ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Z treści ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można natomiast wyinterpretować nakazu stosowania art. 93 ust. 3 w odniesieniu do podziałów dokonywanych w trybie art. 95 tej ustawy. Należy zatem stwierdzić, iż zapis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do obszarów, na których obowiązuje plan miejscowy stanowi wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą zmiana w rejestrze ewidencji dotychczasowych użytków gruntowych na wykorzystywane pod ciągi komunikacyjne może nastąpić dopiero po faktycznej zmianie sposobu ich użytkowania, usytuowaniu urządzeń infrastruktury technicznej oraz po sporządzeniu opracowania geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykazy zmian danych ewidencyjnych. W tej wyjątkowej sytuacji, przewidzianej w art. 93 ust. 3 cyt. ustawy, aby mogło dojść do owego podziału musi zostać wydzielona droga wewnętrzna w celu zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Sam więc zapis w ostatecznej decyzji podziałowej, wydanej w oparciu o art. 93. ust. 3 cyt. ustawy, o utworzeniu drogi wewnętrznej - z podaniem działek ją tworzących, jest dostateczną przesłanką do ujawnienia tej zmiany użytku w ewidencji gruntów z urzędu. W rozpatrywanej sprawie nie wszystkie działki wskazane we wniosku Gminy spełniały ten warunek. Obowiązkiem organu odwoławczego było jednak rozpoznanie sprawy ponownie w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 15 Kpa. Nadto w myśl art. 136 Kpa organ odwoławczy mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić jego przeprowadzenie organowi, który decyzje wydał. Starosta nie dokonał w tym zakresie wnikliwych ustaleń bezpodstawnie uznając, iż istnieją podstawy jedynie do wydania decyzji odmownej. Mając więc na uwadze, iż zasadniczą przyczyną zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa była wadliwa interpretacja przepisów prawa materialnego, a w szczególności niedostrzeżenie skutków wynikających z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy uznać, iż istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, a więc rozstrzygającego co do meritum, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Wymaga podkreślenia, iż Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do czynienia własnych ustaleń w tym zakresie, a jedynie do oceny, czy organ administracji publicznej, którego decyzja podlegała kontroli sądowej, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, a także art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym wyroku. W szczególności należy ustalić, co do których wnioskowanych działek, położonych na obszarach objętych planami, podziału dokonano z zastosowaniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wydzielając je jako drogi wewnętrzne, co pozwoliłoby na wprowadzenie z urzędu żądanej zmiany w zakresie rodzaju użytku jako drogowego, poprzez wpis oznaczenia "dr". W pozostałym zaś zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zastosowaniem art. 136 Kpa, o ile nie powstanie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.