IV SA/Wa 619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] września 2018 r. nr [...], ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji gazowej redukcyjno-pomiarowej średniego ciśnienia Q = 3000 m3/h na działce nr [...], obręb [...], położonej w W. przy ul. [...]. Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Zarząd Dzielnicy [...] m. W., po rozpatrzeniu wniosku "V." Sp. k. z siedzibą w W. z [...] lipca 2018 r., uzupełnionego 1 i 6 sierpnia 2018 r., decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji gazowej redukcyjno-pomiarowej średniego ciśnienia Q = 3000 m3/h na działce nr [...], obręb [...], położonej w W. przy ul. [...]. Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] lipca 2018 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia art. 58 ust. 1, art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b-c u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., oraz wnosząc o zawieszenie postępowania na podstawie art. 58 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że analiza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała, aby realizacja była niezgodna z przepisami prawa. Organ podkreślił, że w świetle brzmienia przepisu art. 56 u.p.z.p., w sprawie brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto planowana inwestycja ma polegać na budowie podziemnej stacji gazowej redukcyjno-pomiarowej średniego ciśnienia Q = 3000 m3/h. Zgodnie natomiast z procedowanym projektem planu zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji jest oznaczony jako I-G7, tzn. przeznaczony pod zabudowę obiektów infrastruktury technicznej, stację redukcyjno-pomiarową gazu. W ocenie Organu, brak jest zatem sprzeczności między zamierzeniem inwestycyjnym a projektowanym planem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 58 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do 13 lipca 2019 r., z uwagi na okoliczność, że inwestycja gazowa jest sprzeczna z procedowanym wobec nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie prognozowane jest na 2019 r., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku zawieszenia postępowania oraz uchwalenia w tym czasie procedowanego planu zagospodarowania przestrzennego, nie byłoby możliwe utrzymanie w mocy decyzji lokalizacyjnej; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem: – art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez brak dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji gazowej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku dokonania analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., mogłoby się okazać, że inwestycja gazowa jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a w konwekcji należy odmówić ustalenia jej lokalizacji; – art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granic związania wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji gazowej oraz nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego przy rozpatrzeniu materiału dowodowego, przejawiającego się w nieuwzględnieniu zamiaru zabudowy nieruchomości i przyjęciu, że stacja gazowa będzie w zupełności znajdowała się pod ziemią, tymczasem gdy ma ona znajdować się również nad ziemią, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku uwzględnienia zamiaru zabudowy nieruchomości i faktu, że stacja gazowa ma znajdować się również nad ziemią, treść decyzji lokalizacyjnej byłaby inna, choćby w zakresie określenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] z siedzibą w W. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie stwierdził istnienia wad, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez Organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie. Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] września 2018 r. nr [...], ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji gazowej redukcyjno-pomiarowej średniego ciśnienia Q = 3000 m3/h na działce nr 31, obręb 10308, położonej w W. przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym, zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p., inwestycjami celu publicznego są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej "u.g.n"). Zgodnie z tym przepisem celami publicznymi jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.). Okoliczność zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego nie jest kwestionowana przez żadną ze stron, Sąd uznał zatem za wystarczające wskazanie, że inwestycja ma niewątpliwie taki charakter. Poza tym, charakterystyka inwestycji celu publicznego tego typu została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec czego Sąd za zbędne uznał ponowne wyjaśnianie tych kwestii. Następnie wyjaśnić należy, że właściwy organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). Przy czym rozstrzygając w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ jest związany wnioskiem inwestora co do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i dlatego opisane w nim zamierzenie powinien poddać ocenie z punktu widzenia właściwych przepisów prawa. W ocenie Sądu, w toku przeprowadzonego postępowania zbadane i wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności planowanego przedsięwzięcia. Kształt i zakres postępowania wyjaśniającego determinowany był bowiem w dużej mierze treścią przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Analiza opracowana przez Organ I. instancji wykazała możliwość realizacji inwestycji. W toku analizy ustalono w szczególności, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami Prawa budowlanego, ustawy o odpadach, jak i rozporządzeniami wykonawczymi. Planowana inwestycja nie koliduje z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenu. Przedsięwzięcie nie jest również zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie okolicznych mieszkańców. Skoro zatem Organ dokonał prawidłowej klasyfikacji prawnej przedmiotu postępowania i w sposób prawidłowy wyjaśniły istotne z punktu widzenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego okoliczności, to oznacza, że w sposób prawidłowy przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne w tej sprawie. Ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny terenu, na którym planuje się realizację inwestycji nie nasuwa wątpliwości Sądu, co czyni odpowiedni zarzut skargi nieuzasadnionym. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko Organów obu instancji odnoszące się do możliwości realizacji planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 56 u.p.z.p., jeśli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, to organy administracji nie mogą odmówić wydania takiej decyzji. Innymi słowy, aby odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego organ ustalający musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma zatem charakter decyzji związanej. Oznacza to, że organ administracji publicznej pozbawiono został swobody decyzji w przypadku spełnienia wszystkich prawnych wymogów wydania takiej decyzji, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W tym zakresie wyjaśnić należy, że w toku postępowania zachowane zostały wymogi określone w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (obwieszczenie o wszczęciu postępowania z [...] sierpnia 2018 r. i obwieszczenie o wydaniu decyzji z [...] października 2018 r. oraz odpowiednie pisma skierowane do inwestora i pozostałych stron postępowania). Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie wymagało uprzedniego uzgodnienia odpowiednich organów. Stosownie do art. 54 u.p.z.p., kontrolowana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji lokalizacyjnej został sporządzony przez uprawnionego architekta, a załącznikiem do decyzji jest także mapa zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji. Co więcej, wbrew twierdzeniom skargi analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie stanowi sformalizowanego załącznika do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź obowiązkowego elementu jej treści, dlatego jej brak w aktach nie stanowi uchybienia proceduralnego. Wydanie decyzji nie wymagało uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ teren inwestycji znajduje się w granicach miasta, a zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Wbrew twierdzeniom skargi, Organ nie zmodyfikował wniosku inwestora. Szczegółowe techniczne rozwiązania będą zaś przedmiotem analizy w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę. Podniesione zarzuty nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił również oceny, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagało uprzedniego zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił kwestię zasadności zawieszenia postępowania swobodnemu, ale nie dowolnemu, uznaniu organu, którego granice wyznacza tak dokumentacja planistyczna, wskazująca na ewentualną sprzeczność co do przeznaczenia objętego planowaną inwestycją terenu i przebieg procesu planistycznego, jaki i ogólna zasada uwzględniania słusznego interesu obywatela, gdy nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Rozważenie przez organ wstrzymania toku postępowania jest celowe, gdy mogłoby zachodzić m.in. prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z projektowanymi ustaleniami planu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Organ dokonał porównania treści wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z dokumentacją planistyczną, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...]. W świetle tych ustaleń Organu wynika, że projekt planu nie pozostaje w sprzeczności z zamierzeniem inwestora, ponieważ objęty planowaną inwestycją teren znajduje się w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego na terenie infrastruktury technicznej oznaczonym symbole I-G7 o przeznaczeniu – teren obiektów infrastruktury technicznej, stacja redukcyjno-pomiarowa gazu. Z kolei sama okoliczność trwania zaawansowanych prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja – nie stanowi samoistnie kolejnej uzasadnionej prawem przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 58 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.