IV SA/Wa 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku inwestora L. Z., złożonego dnia 7 sierpnia 2009r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z użytkowym poddaszem i garażami, wewnętrzną drogą dojazdową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynków i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W. Organ określił m. in. następujące parametry inwestycji: - minimalną szerokość projektowanej drogi dojazdowej na 7 m, - wielkość nowotworzonych działek budowlanych na 1.500 m2, z tolerancją 10%, - geometrię dachu (kąt nachylenia) w stosunku do frontu działki od 30° do 45°, - dach wielospadowy, - szerokość elewacji frontowych 17,5 m, z tolerancją 10%. Organ podał, iż powyższe warunki określone zostały na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół działki budowlanej obszaru. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień z Wydziałem Infrastruktury dla Dzielnicy B., określonych w piśmie z dnia 29 kwietnia 2010r., przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy zawrzeć umowę z Dzielnicą B. na budowę chodnika na wysokości działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz na wykonanie nakładki w ul. [...] z mieszanki mineralno-bitumicznej po zakończeniu robót budowlanych, a przed oddaniem budynków do użytkowania należy wydzielić część działki ew. nr [...] z obrębu [...] pod poszerzenie publicznej drogi gminnej (ul. [...]), opracować projekt budowlany i wybudować chodnik wzdłuż ul. [...] na długości działki ew. nr [...] z obrębu [...] oraz wykonać nakładkę z mieszanki mineralno-bitumicznej zgodnie z umową. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł inwestor – L. Z. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że: - wystarczająca jest szerokość projektowanej drogi dojazdowej 5 m, a ponadto niezasadne jest przerzucenie kosztów wykonania projektu chodnika i jego budowy na inwestora, - decyzja nie określa jasno, jakiej wielkości powinna być działka pod każdy dom, - powinno się dopuścić dachy płaskie, gdyż istnieją takowe na sąsiednich nieruchomościach, - szerokość elewacji frontowych powinna być określona do 17,5 m, a nie na 17,5 m. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji została wysłana stronie postępowania H. F. na nieprawidłowy adres. W ocenie organu zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają prawidłowego wykazu wszystkich stron, wymienionych z imienia i nazwiska, bez podania adresów do doręczeń. Kolegium podniosło ponadto, że Prezydent W. błędnie określił planowaną inwestycję jako budowę zespołu budynków mieszkalnych podczas, gdy z wniosku inwestora wynikało, że wnosi on o ustalenia warunków zabudowy dla sześciu budynków mieszkalnych. Organ odwoławczy wskazał także, iż organ pierwszej instancji na załączniku graficznym nr 1 do decyzji nie wyznaczył nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków mieszkalnych, a ponadto nie wiadomo na jakiej podstawie ustalił wielkość nowotworzonych działek budowlanych na 1.500 m2, z tolerancją 10%, gdyż przedmiotem postępowania nie jest podział działki, lecz ustalenie warunków jej zabudowy. Odnośnie kwestii geometrii dachu planowanych budynków Kolegium podniosło, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż na analizowanym obszarze występuje typ dachu dwuspadowy lub wielospadowy, stąd brak podstaw do dopuszczenia dla przedmiotowej inwestycji dachu płaskiego. Kolegium wskazało również, że zarzuty dotyczące budowy chodnika i wykonania nakładki w ul. [...] na wysokości działki będącej terenem inwestycji zostały wyjaśnione przez zarządcę drogi uzgadniającego decyzję poprzez wskazanie podstawy prawnej - art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. Z. kwestionując ją w zakresie określenia geometrii dachu planowanych budynków oraz obowiązków związanych z budową chodnika i drogi. Odnośnie geometrii dachu planowanych budynków wskazał, że organ pierwszej instancji nie poinformował Kolegium, że nastąpił podział działki ew. nr [...] i że obecnie terenem inwestycji jest działka ew. nr [...]. Natomiast w granicy tej działki pozostała działka [...] zabudowana domami z dachem płaskim. Pozostałe zaś budynki w promieniu 100m od granicy z działką nr [...], dawną nr [...] stanowią zabudowę mieszaną, w tym znajdują się również domy z dachami płaskimi. Na potwierdzenie takiego stanu skarżący załączył fotografie i podał adresy budynków z dachami płaskimi. Według skarżącego dokumentacja fotograficzna sporządzona przez organ pierwszej instancji nie oddaje rzeczywistego stanu rzeczy, gdyż w obszarze analizowanym występują zarówno budynki z dachami płaskimi, jak i spadzistymi. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w sposób dostateczny kwestii nałożenia na niego obowiązków związanych z budową chodnika i drogi. Podniósł, że budowa dróg należy do obowiązku gminy, a z decyzji nie wynika jasno, czy ma budować 150 m drogi do ul. [...]. Odnośnie obowiązku budowy chodnika wskazał, iż ulica [...] w ogóle nie ma urządzonego chodnika. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę zasługuje na uwzględnienie. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, nie będąc związany - stosownie do art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.)- zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Jak stanowi art. 53 ust. 3 u.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jest zatem oczywiste, iż aby ocenić, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo konieczne jest posiadanie informacji o szerokości frontu działki. Z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie - bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami - że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. W tym miejscu zasadnym jest wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1780/08 wskazał, iż "Dane dotyczące szerokości frontu działki objętej wnioskiem są niezbędne, aby sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru. A to chociażby z tej przyczyny, że zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru, a Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy, winien dysponować danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji także w tym aspekcie i odniesienie się do zarzutów strony." W niniejszej sprawie, sporządzona stosownie do treści § 3 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogu określonego w ust. 2 wymienionego § 3. W części opisowej sporządzonej analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej, nie podano szerokości frontu działki, przez który zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a który w myśl § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi podstawę wyznaczenia minimalnych granic obszaru analizowanego. Ograniczono się jedynie do wskazania, że " do analizy przyjęto działki dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy...". Podkreślić należy, iż wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010r. nie zawiera żadnych ustaleń w tym przedmiocie. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Wobec braku tych ustaleń Sąd nie miał możliwości skontrolować prawidłowości wyznaczenia analizowanego obszaru. Niemniej należy zauważyć, iż zaznaczony na załączniku nr 2a do decyzji, stanowiącym część graficzną analizy, obszar nie spełnia wymogów wynikających z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem z jednej strony działki inwestycyjnej granica obszaru analizowanego przebiega w odległości mniejszej niż jednokrotna szerokość frontu tej działki ( organ pierwszej instancji podał, że obszar analizowany wyznaczono wokół działki budowlanej zgodnie z § 3 rozporządzenia). Powyższych uchybień organu pierwszej instancji nie dostrzegło Kolegium, natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego kształtu dachu planowanych do wybudowania budynków, stwierdziło, iż przyjęcie wielospadowego dachu jest zgodne z załączoną do decyzji analizą funkcji i cech zabudowy, której wynika, że brak jest podstaw do dopuszczenia dla planowanych budynków dachu płaskiego. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy zaakceptował poprawność przeprowadzonej w sprawie niniejszej analizy funkcji i cech zabudowy analizowanego obszaru, jak również wyznaczenia jego granic. Natomiast należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania nie doręczają decyzji H. F. na aktualny adres wskazany przez niego w toku postępowania Prawidłowo również Kolegium zwróciło uwagę na niezgodne z treścią wniosku skarżącego określenie przedmiotu planowanej inwestycji. Trafnie także Kolegium podniosło, iż brak podstawy do ustalenia w decyzji pierwszoinstancyjnej wielkości nowotworzonych działek budowlanych. Nie można natomiast zaakceptować stanowiska Kolegium, że należało wyznaczyć nieprzekraczalną linię zabudowy dla każdego z planowanych przez inwestora sześciu budynków. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, sprawy działka dla której ustalono warunki zabudowy tylko z jednej strony graniczy z drogą publiczną ( gminną - ulica [...]), przy której występuje zabudowa, a zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia obowiązującą (a nie "nieprzekraczalną" ) linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na załączniku graficznym nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy linia taka została wyznaczona, na co wskazano w sentencji decyzji. Ponadto należy wskazać, iż art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j. t. Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zobowiązujący do zachowania określonych minimalnych odległości nowych obiektów budowlanych od krawędzi jezdni odnosi się tylko do dróg publicznych. Zatem wymogu takiego nie ma w odniesieniu do obiektów wznoszonych przy drodze wewnętrznej. Jak wskazał inwestor w niniejszej sprawie dojazd do nowych obiektów na terenie inwestycji będzie zapewniony drogą wewnętrzną od ulicy [...]. W tej sytuacji nie ma podstaw do wyznaczania obowiązującej linii zabudowy dla każdego z planowanych obiektów. Z przytoczonych powyżej względów Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Za uprawniony należy uznać zarzut podniesiony przez skarżącego dotyczący nałożenia na niego obowiązku zawarcia umowy na budowę chodnika i wykonania kładki w ulicy [...]. Podobnie niedopuszczalny jest zapis w decyzji Prezydenta W. zapis w przedmiocie wydzielenia części działki nr [...] pod poszerzenie ulicy [...]. Nałożenie w drodze decyzji o warunkach zabudowy tego rodzaju obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Żaden przepis prawa takiego obowiązku nie przewiduje. Umieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy wymienionych obowiązków w stosunku do strony jest jednoznaczne z przekroczeniem kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy zaś nie podzielił w tym zakresie stanowiska skarżącego, a zatem zaakceptował taki stan. W tym stanie rzeczy należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.