IV SA/Wa 620/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2013 r. sprawy ze skargi T. C. i J. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosków J.Z.i wniosku T.C., na podstawie art. 138§1 pkt 1 w związku z art. 127§3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w S. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...] i nr [...] położonych przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) w W. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznoprawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 25 września 2012r. Burmistrz W.wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji dla wymienionej inwestycji. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji określa obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z drogi krajowej nr [...] przebudowanym zjazdem indywidualnym na publiczny. Po rozpatrzeniu wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w S. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] października 2012r. na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012r., poz. 647, ze zm.), zwanej dalej upup, odmówił uzgodnienia wymienionego projektu decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że proponowana lokalizacja inwestycji nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2007r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430). Podał, że droga nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwanego dalej GDDKiA) z dnia 24 grudnia 2009r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem SP. Zdaniem organu uzgodnienie projektu decyzji naruszałoby przepis §123 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem. Stwierdził, że zgodnie z tym przepisem odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw w terenie zabudowy nie powinna być mniejsza niż 2 km, a zjazdy powinny spełniać warunki określone w §113 ust. 3 i 4. Przedmiotowy zjazd na planowaną stację paliw (km [...]) znajduje się w odległości ok. 1, 480 km od zjazdu na teren istniejącej stacji paliw - w km zjazdu [...]. Organ podkreślił, ze przepis §123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego i w istocie jest czynnikiem determinującym warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze, do którego stosowania organ administracji publicznej jest bezwzględnie zobowiązany. Wnioski (jednobrzmiące) o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T.C. i J.Z.. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania GDDKiA postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ustalił, że w odległości 1, 329 km od zjazdu mającego obsługiwać przedmiotową inwestycję w km [...] drogi krajowej nr [...] (przy czym wskazał, że błędnie podano w zaskarżonym postanowieniu jako km [...]), znajduje się w km [...] ww. drogi dwukierunkowy zjazd do nieruchomości, na terenie której funkcjonuje już inna stacja paliw. W ocenie organu uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji w sytuacji, w której nie jest zachowana odległość określona w w/w przepisie rozporządzenia oznaczałoby wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem przepisu § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Rażące naruszenie prawa stanowi zaś kwalifikowaną wadę wskazaną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego obarczonego taką wadą. Jednocześnie GDDKiA podkreślił, iż zebrane w sprawie dokumenty (mapa sytuacyjna, projekt organizacji ruchu, dokumentacja fotograficzna otoczenia przedmiotowej nieruchomości) pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania postanowienia. Wskazał, iż organ wydający zaskarżone postanowienie był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W sprawie niniejszej zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów przyznając ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], nad interesem indywidualnym inwestora. Odnosząc się do argumentu zawartego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby powołany § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie miał zastosowania w omawianej sprawie, gdyż dotyczy jedynie sytuacji, gdy zjazd zamierzenia inwestycyjnego, jak i zjazd sąsiadującej, istniejącej już stacji paliw, położony będzie na odcinku drogi także na terenie zabudowy, nie jest trafny. Zdaniem organu w sytuacji, gdy zjazd do planowanej inwestycji będzie położony na odcinku drogi w terenie zabudowy, natomiast zjazd do najbliższej stacji paliw znajduje się poza terenem zabudowy, to odległość między nimi nie powinna być mniejsza niż 2 km. Skoro bowiem zgodnie z § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP w terenie zabudowy nie powinna być mniejsza niż 2 km, to tym bardziej w sytuacji, gdy zjazd do planowanej stacji paliw znajdowałby się w terenie zabudowy, a zjazd do najbliższej stacji paliw znajdowałby się poza terenem zabudowy, odległość ta nie powinna być mniejsza niż 2 km. Skargę na powyższe postanowienie GDDKiA złożyła T.C. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 §1, 80 i 107 §1 k.p.a., poprzez: - uchybienie obowiązkowi zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, - błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ przyjął, że zjazdy stacji istniejącej i planowanej znajdują się na terenie zabudowy oraz brak ustalenia granic terenu zabudowy na spornym odcinku drogi krajowej nr [...], a także brak ustalenia, jaki charakter ma teren na którym znajduje się stacja istniejąca przy uwzględnieniu faktu, że stacja ta znajduje się już w granicach administracyjnych innej gminy, - naruszenie zasady zaufania do organów państwa przez podanie różniących się w obu postanowieniach odległości usytuowania zjazdu stacji planowanej, skutkiem czego skarżący nie wie, jaka jest rzeczywista odległość między obu stacjami; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: - §123 ust. 2 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną jego interpretację i zastosowanie, poprzez przyjęcie, że odległość pomiędzy stacją istniejącą a planowaną nie powinna być mniejsza niż 2 km, przy pominięciu okoliczności, że jedna stacja (ta planowana) leży na terenie zabudowy, a druga poza terenem zabudowy w rozumieniu §3 pkt 2 rozp., oraz poprzez uznanie, że za jego zastosowaniem przemawiają bliżej przez organ nieokreślone względy bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy, np. z uwagi na ograniczenia prędkości obowiązujące na tym odcinku drogi (w terenie zabudowanym przy stacji planowanej) bezpieczeństwo ruchu nie byłoby zagrożone, - art. 20 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady wolności działalności gospodarczej w sytuacji, gdy ograniczenie tej swobody dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy, a nie w drodze wadliwego jej zastosowania. Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty mające potwierdzić zasadność podniesionych zarzutów. Wskazano, że organ nie ustalił też istnienia innej sąsiedniej stacji paliw w terenie zabudowy, w którym ma być zrealizowana planowana stacja. Zdaniem skarżącej właśnie ta stacja (istniejąca na C. w W.) winna być punktem odniesienia do uzgodnienia projektu decyzji. Organ nie odniósł się w postanowieniu do tej okoliczności, jak również nie wyjaśnił, dlaczego rozstrzygając sprawę pominął ją, chociaż stacja ta znajduje się w terenie zabudowy, a odległość między tą stacją, a planowaną jest większa niż 2 km. Ponadto skarżący zaznaczył, że istniejąca poza terenem zabudowy stacja paliw użytkuje działkę gruntu nr [...], należącą do GDDKiA poprzez funkcjonujący przejazd z posesji stacji (działka nr [...]) przez działkę GDDKiA do drogi krajowej nr [...] i sytuacja ta stwarza uzasadnioną wątpliwość co do zachowania przez organ obiektywizmu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentów przywołanych w skardze wyjaśnił, iż w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że odległość między kwestionowanymi zjazdami jest inna niż podał organ rozpatrujący sprawę po raz pierwszy. Skorygowanie tej odległości nastąpiło na podstawie informacji służb liniowych GDDKiA. Organ zaznaczył, że z uwagi na to, iż różnica ta wynosiła 151 metrów, to nie miało to wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia, gdyż odległość między istniejącą a projektowaną stacją benzynową nie zachowała wymaganych 2 km. Zdaniem organu pomimo braku konkretnego określenia w kwestionowanym przepisie odległości między zjazdami w terenach mieszanych, nie sposób przyjąć, aby nie miał on w ogóle zastosowania. Interpretacja bowiem §123 ww. rozporządzenia przyjęta przez strony spowodowałaby, iż na odcinkach dróg gdzie dochodzi do zmiany charakteru otoczenia z terenu zabudowy na teren niezabudowany, możliwe byłyby przypadki, że odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP wynosiłaby tylko kilkadziesiąt lub kilkaset metrów, a to bezsprzecznie stanowiłoby radykalne zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, czego zarządca drogi nie może zaakceptować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GDDKiA odpowiadają prawu. Kontroli Sądu podlegało postanowienie GDDKiA z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...], nr [...] położonych przy drodze krajowej nr [...] (ul. [...]) w W. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 cytowanej ustawy wynika zaś, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego, dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Tym samym, pasem przyległym jest pas bezpośrednio przylegający do terenu pasa drogowego. Przede wszystkim zauważyć należy, że stosownie do § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw w terenie zabudowy nie powinna być mniejsza niż 2 km, a zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4. Przedmiotowy zjazd na planowaną stację paliw (km [...]) znajduje się w odległości ok. 1, 480 km od zjazdu na teren istniejącej stacji paliw - w km zjazdu [...]. W odniesieniu do planowanej inwestycji bezspornie nie jest zachowana odległość określona w cytowanym przepisie. Ponieważ w odległości 1, 329 km od zjazdu mającego obsługiwać przedmiotową inwestycję w km [...] drogi krajowej nr [...] znajduje się w km [...] ww. drogi dwukierunkowy zjazd do nieruchomości, na terenie której funkcjonuje już inna stacja paliw, uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji oznaczałoby wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisu § 123 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, natomiast okoliczność istnienia innej sąsiedniej stacji paliw w terenie zabudowy, w którym ma być zrealizowana planowana stacja, nie może stanowić punktu odniesienia wobec uzgodnienia projektu decyzji w niniejszej sprawie. Organ zobligowany był bowiem wziąć po uwagę odległość planowanego zjazdu od zjazdu na teren istniejącej stacji paliw - w km zjazdu [...], która wynosi ok. 1,480 km i już tylko z tej przyczyny uwzględnienie wniosku Burmistrza W.w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie było możliwe. Ponadto, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela dokonany przez GDDKiA sposób wykładni przepisu § 123 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przyjąć należy, że w sytuacji, gdy zjazd do planowanej inwestycji będzie położony na odcinku drogi w terenie zabudowy, natomiast zjazd do najbliższej stacji paliw znajduje się poza terenem zabudowy, to odległość między nimi nie powinna być mniejsza, niż 2 km. Skoro bowiem zgodnie z cytowanym przepisem, odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw na drodze klasy GP w terenie zabudowy nie powinna być mniejsza, niż 2 km, to tym bardziej w sytuacji, gdy zjazd do planowanej stacji paliw znajdowałby się w terenie zabudowy, a zjazd do najbliższej stacji paliw - poza terenem zabudowy, odległość ta nie powinna być mniejsza niż 2 km. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.